本案中“杂物间”是否属于抵押财产/曾建莉
作者:法律资料网 时间:2024-07-01 06:39:03 浏览:9337
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本案中“杂物间”是否属于抵押财产?
作者：江西省吉水县法院 曾建莉
[案情]：2002年5月谢某因资金短缺向陈某借款10万元，胡某同意以其新建的二层楼房为谢某的借款作抵押担保，双方到房管部门办理了抵押登记手续。同年底，胡某经批准在其二层楼房上加盖了一间“杂物间”。借款到期后，因谢某不按期归还借款本息，陈某遂向法院提起诉讼，要求谢某偿还借款本息并要求胡某承担抵押担保责任。
[分歧]：对胡某所盖“杂物间”是否属抵押财产及其处理，合议庭存在以下两种分歧意见：
第一种观点认为该“杂物间”属于抵押财产，在案件的执行过程中，应将整栋楼房拍卖，陈某可就所得款优先受偿。其理由是：胡某与陈某的抵押合同有效。胡某在该二楼房上加盖的“杂物间”与原二层楼房连为一体，该“杂物间”用于堆放杂物，要配合原二层楼房才能发挥作用，显属从物。根据主物吸收从物的规定以及主物的处分效力及于从物的通例，该“杂物间”应从属于已设置抵押的二层楼房而为抵押财产的一部份，“其抵押权效力也应及于“杂物间”。
第二种观点认为该“杂物间”不属于抵押财产，其理由是，在胡某与陈某订立抵押合同时，“小阁楼”并不存在，胡某只是以其二层楼房为谢某借款提供担保、设置抵押的，且该“杂物间”并没有进行抵押登记。根据房产设置抵押时应当办理抵押登记，否则不得对抗第三人，即无优先受偿权利的规定，该“杂物间”并未办理抵押物登记，故不属于抵押财产。
[分析] 笔者赞同第二种观点。理由如下：
1、 从双方当事人的真实意思表示来看，在胡某与陈某订立抵押合同时，“杂物间”并不存在，双方的真实意思表示的抵押物为刘某的二层楼房，没有将“杂物间”作为抵押物的意思表示，而意思表示须真实是民事法律行为的生效要件之一。2、“杂物间”并非登记抵押的建筑物。胡某的二层楼房设立抵押后，经批准在其二层楼房上加盖一间“杂物间”，根据房产设置抵押时应当办理抵押登记，否则不得对抗第三人，即无优先受偿权利的规定，该“杂物间”并未办理抵押物登记，不属于抵押财产。3、“杂物间”并非设立抵押时存在的从物。主物与从物是以两个独立存在的物在用途上客观存在的主从关系为标准对物进行的划分。本案中二层楼房是主物，“杂物间”是从物。在合同无相反约定时，对主物的处分效力及于从物，对主物设置的租赁，抵押也及于从物，这是一般原则。值得注意的是本案中“杂物间”是在抵押权设定后添置的从物。最高院关于适用《担保法》若干问题的解释第六十三条规定：“抵押权设定前为抵押物的从物的，抵押权的效力及于抵押物的从物。”该解释应引申理解为抵押权设定后取得的从物，不属于抵押权的效力范围。故本案中“杂物间”不属于抵押财产。
作者：江西省吉水县法院 曾建莉
[案情]：2002年5月谢某因资金短缺向陈某借款10万元，胡某同意以其新建的二层楼房为谢某的借款作抵押担保，双方到房管部门办理了抵押登记手续。同年底，胡某经批准在其二层楼房上加盖了一间“杂物间”。借款到期后，因谢某不按期归还借款本息，陈某遂向法院提起诉讼，要求谢某偿还借款本息并要求胡某承担抵押担保责任。
[分歧]：对胡某所盖“杂物间”是否属抵押财产及其处理，合议庭存在以下两种分歧意见：
第一种观点认为该“杂物间”属于抵押财产，在案件的执行过程中，应将整栋楼房拍卖，陈某可就所得款优先受偿。其理由是：胡某与陈某的抵押合同有效。胡某在该二楼房上加盖的“杂物间”与原二层楼房连为一体，该“杂物间”用于堆放杂物，要配合原二层楼房才能发挥作用，显属从物。根据主物吸收从物的规定以及主物的处分效力及于从物的通例，该“杂物间”应从属于已设置抵押的二层楼房而为抵押财产的一部份，“其抵押权效力也应及于“杂物间”。
第二种观点认为该“杂物间”不属于抵押财产，其理由是，在胡某与陈某订立抵押合同时，“小阁楼”并不存在，胡某只是以其二层楼房为谢某借款提供担保、设置抵押的，且该“杂物间”并没有进行抵押登记。根据房产设置抵押时应当办理抵押登记，否则不得对抗第三人，即无优先受偿权利的规定，该“杂物间”并未办理抵押物登记，故不属于抵押财产。
[分析] 笔者赞同第二种观点。理由如下：
1、 从双方当事人的真实意思表示来看，在胡某与陈某订立抵押合同时，“杂物间”并不存在，双方的真实意思表示的抵押物为刘某的二层楼房，没有将“杂物间”作为抵押物的意思表示，而意思表示须真实是民事法律行为的生效要件之一。2、“杂物间”并非登记抵押的建筑物。胡某的二层楼房设立抵押后，经批准在其二层楼房上加盖一间“杂物间”，根据房产设置抵押时应当办理抵押登记，否则不得对抗第三人，即无优先受偿权利的规定，该“杂物间”并未办理抵押物登记，不属于抵押财产。3、“杂物间”并非设立抵押时存在的从物。主物与从物是以两个独立存在的物在用途上客观存在的主从关系为标准对物进行的划分。本案中二层楼房是主物，“杂物间”是从物。在合同无相反约定时，对主物的处分效力及于从物，对主物设置的租赁，抵押也及于从物，这是一般原则。值得注意的是本案中“杂物间”是在抵押权设定后添置的从物。最高院关于适用《担保法》若干问题的解释第六十三条规定：“抵押权设定前为抵押物的从物的，抵押权的效力及于抵押物的从物。”该解释应引申理解为抵押权设定后取得的从物，不属于抵押权的效力范围。故本案中“杂物间”不属于抵押财产。
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论构建和谐社会背景下的公益诉讼制度
陈 勇
（云南兴彝律师事务所，云南 楚雄 675000）
摘 要：该文界定了公益诉讼的概念，分析了公益诉讼的实质，运用当事人适格的基本理论，结合我国现行诉讼法的相关规定，指出了在目前构建和谐社会的背景下我国公益诉讼的原告应包括公民个人、公益团体和检察机关，限于篇幅的原因，就受案范围、举证责任分配、诉讼时效、管辖、诉讼保障措施等公益诉讼制度的其他组成部分仅作了简要的分析。
关键词：和谐社会；公益诉讼；受案范围；原告；举证责任分配
中图分类号：D915.1 文献标识码：A 文章编号：
引言
党的十六大以来，构建和谐社会成为共识，中央明确提出其目的和内容就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。当前，我国经济社会发展正处于人均GDP1000-3000美元之间这一阶段，而这一阶段既是经济增长黄金期，也是风险频发和矛盾凸显的社会转型期，社会矛盾在一段时期内容易激化形成突发性事件、群体性事件，企业改制、房屋拆迁、环境污染、拖欠工资、执法不公、行为腐败等引发的矛盾纠纷以及各类犯罪活动时有凸显，社会上存在着诸多不稳定的因素，尤其是随着市场经济的深入发展和社会生活的日益复杂化，出现了众多损害不特定多数人的利益却又缺乏有效的措施来加以制止的重大事件，如：“苏丹红事件”、“雀巢奶粉事件”、“松花江水污染事件”、“厦门PX化工项目”、“三鹿奶粉事件”等，这些事件的发生无疑使社会公共利益受到了严重的损害，然而，面对损害，普遍存在着无人起诉、无力起诉、不愿起诉或虽然起诉却被法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉等问题。即使有个别公民因某项具有公共利益性质的自身权益遭到损害而采用诉讼方式维护了自身合法权益，但由于是个别诉讼，常常被视作个别事件而不具有普适意义，往往起不到维护公共利益的作用，由于很多群体性、突发性事件中的受害人往往属于社会中的弱势群体，他们的利益受损，但又无法通过正当的诉讼途径解决问题，因为诉讼成本太高，无钱请律师，打官司费钱又费时，赢了官司还不一定执行得了，因此只能进行上访或者信访，上访、信访等可能会解决特定的社会问题，但不能使更大众化的社会问题得到暴露、解决，久而久之，当问题积累到一定程度时，必然会爆发，最终酿成诸如校园惨案一样的受害人成为加害人报复社会的新一轮悲剧。可见，社会的救济渠道不畅、社会群体的利益表达机制缺失，成为了和谐社会构建的巨大障碍。那么，有没有一种相应的诉讼制度来解决这些问题呢？
答案是肯定的，这种制度就是公益诉讼制度。
公益诉讼发端于古罗马时期，当时又称之为罚金诉讼（qui tam）或民众诉讼（actions populares）。相对于保护私人权益的私益诉讼而言，一般是指一定的组织或个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。
同以和平解决当事人之间的争议和保护原告的权利为目的的传统诉讼制度所不同的是，公益诉讼的目的不仅仅局限于给予原告以直接救济、弥补原告的损失，更重要的是谋求被告及社会其他成员诉后行为的改变从而有利于社会公共利益，这就大大拓展了传统诉讼制度的作用领域（不仅仅局限于给予原告以直接救济）。在公益诉讼中，公民利用司法程序通过关注他人的利益和公共利益来实现和保护自身利益。有学者甚至认为公益诉讼是“弱者使用‘法律’解决来自社会中对社会和权利的有区别的、不公平分配产生的经济和社会问题的努力的一部分。”可见，公益诉讼的实质为法律参与。【1 】诉讼，不再仅仅是公民和法人维护个体权利要求的一种方法，而逐渐成为公民和团体可能借以参与决定、影响制度构建的一种工具和途径。【2 】这也是中央提出的和谐社会内容中“民主法治”的应有之义。
公益诉讼有狭义和广义之分，狭义的公益诉讼是指国家机关作为公共利益的代表，以国家的名义提起的诉讼，广义的公益诉讼则既包括前者，又包括私法人和个人作为公共利益的代表，以自己的名义提起的诉讼，本文所指的公益诉讼采取广义的概念，且包括民事（经济）公益诉讼（被诉对象往往是拥有智力、财力优势的大型企业或垄断行业的损害公共利益的行为）和行政公益诉讼（被诉对象往往是国家公权机关的作为或不作为）在内。
公益诉讼制度包括一系列组成部分，如受案范围、原告资格、举证责任分配、诉讼时效、管辖、诉讼保障措施等等，本文试图就这些问题作些探讨，以期能对构建和谐社会背景下我国公益诉讼制度的建立提供一定的参考。
一、公益诉讼的受案范围
公益诉讼案件的受案范围是指人民法院受理公益诉讼案件的范围。公益诉讼的目的不同于普通诉讼，它的主要目的是为了维护社会公共利益而非直接受到违法行为侵害的受害人利益，因而，凡是具备公益诉讼原告资格的人提起的诉讼，诉讼标的又涉及国家、集体或社会公共利益的，就可以作为公益诉讼案件加以受理，在这其中，如何界定公共利益就显得尤为重要。
鉴于公共利益所具有的抽象性、动态性以及非特定性，在不同地域、不同领域、不同行业、不同历史阶段的表现各异，因而很难用一种法律化的语言加以表述，通常只能通过由法律作无法穷尽的列举式规定同时授权法官凭社会经验来对公共利益加以界定。一般而言，公共利益是指各种资源利益（诸如教育资源、医疗资源、文化资源、生物资源、经济资源）、公共设施利益（文化体育设施）、公有财产利益以及各种环境利益，其中，环境利益又具体包括各种自然环境、人文环境、市场环境等。
由此，公益诉讼的受案范围，就是各种涉及资源、环境、公共财产和公共设施的案件。主要包括：（1）环境污染和严重破坏自然资源的案件，此类案件列入受案范围有利于中央提出的和谐社会内容中“人与自然和谐相处”这一目标的实现；（2）国有资产流失案件；（3）扰乱社会市场经济秩序和国家宏观经济管理的非刑事犯罪案件，如：土地开发中的不合理利用；政府在公共工程的审批、发包过程中的违法行为；行政性垄断案件；（4）严重损害消费者权益案件；（5）社会保障案件；（6）公共卫生案件。
二、公益诉讼的原告
（一）传统理论与现行立法对我国公益诉讼原告的限制及其应对策略
“没有原告就没有诉讼”，具体的诉讼程序必须有合格的当事人才能够启动，相对于公益诉讼被告的确定较为容易而言，公益诉讼面临的难点问题之一就是如何确定其原告，而在确定公益诉讼的原告时，当事人适格成为世界各国在公益诉讼制度构建过程中无法回避的理论障碍。所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。【1】与传统的私益诉讼不同，公益诉讼的原告与被诉的行为之间不存在直接的利害关系，而按照传统标准，原告必须对被诉行为存在诉之利益，诉之利益是任何一个诉讼必须具备的诉讼要件，它掌握着启动权利主张进入诉讼审判过程的关键，是连结实体法和程序法的枢纽，根据传统的诉之利益理论，只有自己的合法权益受到违法侵害的人，才能成为正当当事人，具备起诉的资格，这种标准被称为“直接利害关系原则”。【3 】
该理论在我国的现行立法中也得到了体现，我国的三部诉讼法，除了刑事诉讼法之外，民事诉讼法和行政诉讼法都要求原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。如：我国《民事诉讼法》第108条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”《行政诉讼法》第41条也规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……”。
由此可见，无论是理论上还是立法中，目前我国民事诉讼和行政诉讼遵循的都是“直接利害关系原则”，即与案件没有直接利害关系的人不能提起诉讼，显然，这种规定限制了个人和大多数的组织提起公益诉讼的权利。在此问题上倘若不能突破传统的诉之利益理论，则公益诉讼制度的建立就会成为泡影。
为此，法律应该对诉之利益重新解释，扩张当事人适格的基础，即不再要求起诉人必须能积极证明其受法律保护的权利已经或正在遭受侵害，而是转而采用事实上的损害标准，即起诉人只要提出其所要求审查的行为对其造成了经济上的损害或非经济价值的损害(也就是具有法律上值得保护的利益)，那么他就具有原告资格。【 4】这样，就可以使更多的公民作为公共利益的相关人通过提起公益诉讼来保护公共利益。
当然，对当事人适格的扩张必须进行适当有效的规制，比如，设立公益诉讼的预审或听证等前置程序、实行用尽行政救济原则等，以此起到过滤滥诉的作用。否则，一概地承认起诉者具有当事人资格，当事人适格理论所起到的“筛选”功能将荡然无存，程序也必将过度膨胀，法院不仅难以应对，其自身的功能也会发生异化。即使是在公益诉讼发达的美国，尽管法院对原告起诉资格问题已经做出巨大让步，一般情况下，法院仍然要求原告提供“事实上的损害”的证据，尽管所谓“事实上的损害”并不仅局限于经济上的损害，美学上的、环境舒适度上的非经济损害也包括在内。这就意味着法律对公益诉讼原告并非没有任何限制，更不意味着任何人都可以高举捍卫“公共利益”的大旗而提起诉讼。【1】
（二） 关于我国公益诉讼原告的设想
1、公益诉讼原告的种类
理论上，只要是公共利益的相关人，就可成为公益诉讼的原告，这样才能保证诉讼主体的多元性和广泛性，保证公益诉讼的畅通，所以，有学者认为，公益诉讼的原告，应包括：
（1）公民个人
如前所述，为了解决实践中对公共利益的损害难以救济的问题，有必要扩大当事人适格的基础，通过法律直接赋予公民个人独立诉权，保障个人有权为维护社会公共利益，起诉侵害公共利益的违法者。这也为我国的某些法律所采纳，如：我国环境保护法包括《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》均规定，公民对于污染和破坏环境的单位和个人，有权检举和控告。这里的控告，可以理解为向环境行政机关控告和向人民法院起诉，这说明我国现行法律实际上已允许公民个人作为公共利益的相关人对危害公共利益的行为提起诉讼。
（2）公益团体
公益团体是指由公民自愿组成，为实现成员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织，如消费者协会、律师协会、动物保护协会、工会、妇联等社会团体。公益团体对侵害其团体成员利益或与该团体宗旨有关的公益违法行为，在得到法律授权的情况下，可以作为公益诉讼的原告向法院提起诉讼。由于公益团体可以利用自身的社会影响力和组织网络与拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业或是特权部门进行对抗，这样就可以弥补公民个人在提起公益诉讼时诉讼能力不如对手的不足。公益团体参与公益诉讼，在程序上能增加分量，在实质上能影响行政机关的决策。
然而，鉴于我国民事诉讼法第十五条仅赋予社会团体以支持起诉权而非独立的诉权，加之我国公益团体因普遍存在着浓厚的“官办”色彩或干脆是行政机关的附属组织所带来的公众信任危机等原因，公益团体要想成为公益诉讼的原告仍需要法律的完善和公益团体自身角色与定位的转变。
（3）检察机关
公共利益毕竟不同于私人利益，并不总是能得到公民个人或公益团体的关注，于是，就会出现某些公共利益在受到侵害时遭遇根本无人问津的尴尬，产生权益保护的真空，此时，应由哪个国家机关作为公益诉讼的原告比较合适？在立法机关、行政机关、司法机关三者中，人大常委会及基于其国家权力机关的性质，不能同时享有立法权和具体的诉权，否则会与现代法治理论相违背；政府在其具体行政行为侵害国家利益和社会公共利益的情况下，不可能既作为原告也作为被告参加诉讼；人民法院作为审判机关，居于中立地位，根据诉审分立的原则，也不可能去行使诉权；此时，就剩下了作为法律监督机关、负有保护国家利益、集体利益、社会公共利益的职责、具有公诉权的国家检察机关，它应勇敢地站出来，作为公益诉讼的原告，成为公共利益的维护者。
当然，对检察机关提起公益诉讼的范围应当进行适当的限制，目前可将范围限定在国有资产流失案件上，以后再逐渐扩展到环境保护、反垄断等其他公益诉讼领域。
2、公益诉讼原告的特殊性
鉴于公益诉讼本身所具有的特殊性，公益诉讼的原告具有一些特殊性，表现在：（1）诉讼法规定的当事人处分原则不完全适用于公益诉讼的原告，因公益诉讼诉的诉讼标的涉及的是国家、集体或社会公共利益，原告仅是作为代言人而提起诉讼，所以，公益诉讼的原告不能自行处分所争议的权利，除非原告所维护的公共利益中含有私人的直接利益。（2）判决的履行不同于私益诉讼。与私益诉中判决的履行不同的是，鉴于公益诉讼主体间的不对应性，因而，公益诉讼的原告，不履行裁判确定的实体义务，也不享有实体权益，相应地，公益诉讼不适用反诉的规定。
三、公益诉讼的举证责任分配
（一）行政公益诉讼中的举证责任分配
在行政公益诉讼中，被告仍是行政机关或法律、法规授权组织，应遵循行政诉讼的一般规则，由被告负举证责任，即行政机关应当对具体行政行为所依据的法律法规及规范性文件承担举证责任，即使是检察机关作为行政公益诉讼的原告，也不能因其在调查取证方面拥有比一般原告更多的手段和经验而减轻甚至免除被告的举证责任。故总体而言，行政公益诉讼中的举证责任与普通的行政诉讼并没有根本性的区别，被告仍然负有主要的举证责任。
当然，有关公共利益已经受到违法行政行为侵害的事实证据或者即将受到侵害的事实证据，则要由原告负责提供，但对于有些只有受益人而没有特定受害人的侵害公共利益的违法行政行为，只要起诉人提供一定的线索就可以了，在受理案件后由被告对其被诉行为没有违法举证，如行政机关违法减免税、违法不征税、不查处偷漏税行为等，因为在这种情况下要原告特别是要公民和公益团体负责提供公共利益受到侵害的事实证据是不现实的。【5 】
（二）民事公益诉讼中的举证责任分配
在民事公益诉讼中，则主要遵循“谁主张，谁举证”的原则，即大部分的事实和法律问题由双方当事人就各自的主张提出证据加以证明，这是由民事诉讼诉讼主体双方地位平等的性质所决定的。当然，考虑到原告一方为个人或社会团体，被告一方往往为拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业，原告的举证能力与被告相比，明显处于弱势，因而，可以就部分问题由法律作出特殊的规定，实行举证责任倒置，即由被告就原告提出的主张加以证明，如环境污染公益案件。
四、公益诉讼的诉讼时效
我国现行诉讼法对诉讼时效均有规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉权，但在民法通则的有关司法解释中却规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济方式，自然也不应当受诉讼时效的限制，这样就可以使得侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。【 6】
五、公益诉讼的管辖
由于公益诉讼案件往往损害不特定多数人的利益，牵涉面较大，涉诉人员多，有重大影响，符合我国民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释中的“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”。因而，公益诉讼的一审案件应由案发地中级人民法院审理为宜。
六、公益诉讼的保障措施
（一）公益诉讼的费用承担方式
江苏省苏州市人民政府
苏州市人民政府关于印发苏州市老年人优待办法（修订）的通知
苏府〔2007〕147号
各市、区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区、太仓港口管委会；市各委办局，各直属单位：
《苏州市老年人优待办法（修订）》已经市政府第78次常务会议讨论通过，现予印发，请认真贯彻执行。
苏州市人民政府
二○○七年十月十六日
苏州市老年人优待办法（修订）
为弘扬中华民族敬老养老助老的传统美德，不断提高老年人的生活质量，切实构建和谐社会。根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《江苏省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》和江苏省人民政府办公厅《关于进一步做好老年人优待和服务工作的通知》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第一条 凡具有本市户籍、年满60周岁的公民，均属优待对象。凭本人居民身份证，60至69周岁的老年人可申请办理《老年人优待证》（以下简称《老年证》）；70周岁以上的老年人可申请办理《高龄老年人优待证》（以下简称《高龄证》）。
苏州市的《老年证》、《高龄证》统一印制，由各县级市、区老龄办负责免费向老年人发放。
第二条 游览、文体活动优待
（一）凡年满70周岁及以上的老年人凭《高龄证》或身份证等有效证件，可免费参观游览我市的公园、风景名胜区、旅游景点和公益性文化设施。
（二）本市、省内60至69周岁的老年人凭《老年证》或身份证等有效证件，可免费参观游览我市的公园（不含世界遗产地）、风景名胜区和公益性文化设施。收取门票的旅游景点和苏州博物馆，按次购票半价优惠。
（三）苏州东园、怡园、盘门等景点早晨向持证晨练的老年人免费开放。
（四）公共体育场馆设施为老年人健身和老年文艺团体活动提供方便及优惠服务。苏州市区影剧院要为老年文艺团体演出和老年组织举办大型活动优惠提供场地，并在每周二上午为老年人实行票价减半优惠。
上款（一）（二）项的参观游览免费或优惠，均不含重大园事活动，并限于各参观游览点的第一道门票。
第三条 交通优待
（一）本市市区户籍(指七个区，下同)60至69周岁以上的老年人，在购买专项乘车保险后，可购买IC卡老年月票，乘坐市区指定线路的公交车。
（二）本市市区户籍70周岁及以上的老年人，在购买专项乘车保险和办理乘坐市区公交车高龄卡后，持卡免费乘坐市区公交车。
（三）火车站、长途汽车站和轮船码头，对持有《老年证》和《高龄证》的老年人实行优先购票、检票的优待服务；各地候车、船室应当设置一定数量的老年人专用席位。
第四条 医疗优待
（一）医疗机构应为老年人就医提供方便和优先优惠服务。提倡各级医疗机构减免老年人普通门诊挂号费和贫困老年人家庭病床出诊费。
（二）各级各类医疗卫生机构要积极创造条件开设老年病门诊，并在挂号、就诊、划价、收费、配药、住院等窗口设置“老年人优先”标志，对老年人优先照顾；有条件的医疗卫生机构应为患有慢性病或行动不便的老年人设立家庭病床，提供上门服务。
（三）本市户籍100周岁及以上的老年人每年免费体检一次；其他老年人按有关规定每三年免费体检一次，由各地相关部门组织实施。
第五条 长寿优待
（一）本市户籍年满100周岁及以上的老年人，每人每月可领取不低于200元的长寿补贴；在每年老年节期间再发给每人不低于1000元的敬老金。
（二）本市户籍90～99周岁的老年人，在每年老年节期间发给每人不低于600元的敬老金。
上款各项补贴均由老年人居住地县级市、区人民政府负责发放，其中平江区、沧浪区、金阊区按市、区财政比例共同承担，在养老服务事业费中列支。
第六条 养老服务优待
（一）政府对特殊困难的老年人实施养老援助服务。对生活自理有困难的，年满60周岁的“三无”、低保、低保边缘孤寡老人、市级（含）以上劳模、重点优抚对象、归国华侨，年满75周岁的当地（苏州市范围内，下同）无子女照顾、子女残疾的老年人提供居家养老援助服务；对生活不能自理需要进机构养老的“三无”老人，由当地政府安排进机构养老；对生活困难且不能自理需要进机构养老，年满60周岁的市级（含）以上劳模、重点优抚对象、归国华侨、无子女亲属的孤寡老人，年满75周岁当地无子女照顾、子女残疾的老年人,当地政府给予按入住养老机构收费标准（不含医疗费、伙食费）的20%减免。
（二）符合享受城乡最低生活保障条件的70周岁以上的老年人，其保障待遇在最低生活保障标准的基础上增加20%;城市“三无”老人和农村“五保”老人其保障待遇在最低生活保障标准的基础上增加40%。
（三）本市户籍“三无”、“五保”老人去世后，其基本丧葬费用全免；持《低保边缘救助证》的老人及低保家庭中的老年人去世后，按殡仪馆规定的基本丧葬服务费用减免50%。
（四）本市户籍的贫困纯老年人户，符合廉租房保障条件的优先纳入廉租房保障范围。
（五）经县级以上民政部门认定的敬老院、托老所、老年公寓、社会福利院等为老服务的社会福利机构，所使用的水、电、煤气费按照当地居民价格标准收取；电话费按居民住宅电话费标准收取；有线电视初装费按半价收取。
（六）水电、燃气、电信、邮政、商业等各个行业和社区服务单位，应为老年人提供优质、优惠、优先的服务和照顾，提倡为有特殊困难的老年人上门服务，满足老年人的特殊生活需求。
第七条 法律服务优待
（一）各级法律服务机构优先向老年人免费提供法律咨询。对侵犯老年人合法权益的申诉、控告和检举，司法机关应当及时受理，优先办理。对符合法律援助条件的老年人，各级法律服务组织应当及时提供法律援助，其应承担的诉讼费用，可以申请减免。
（二）公证机关在办理老年人的扶养、赡养的协议公证及申办遗嘱公证的，对持有《老年证》的老年人减半或免收公证费，对持有《高龄证》的老人免收公证费。
第八条 本市各级人民政府（管委会）及有关部门，应当根据经济社会发展的情况，逐步增加对老年事业的投入，完善对老年人的社会保障制度，改善和保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，提高为老年人优待服务的水平，使老年人共享经济社会发展的成果，实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的目标。
第九条 本市各级国家机关、企事业单位、社会团体、群众自治组织和公民，都应当按照本办法履行优待服务老年人的职责和义务，并在服务场所设置对老年人优先、优待等标志。
各有关部门应当在各自的职责范围内协同实施本办法，不得以任何理由和借口，取消老年人应该享受的优待项目和内容。
第十条 市老龄工作委员会负责对本办法在全市范围贯彻落实的指导和协调。市老龄工作委员会办公室要加强与各地区各部门的联系，并做好贯彻落实本办法的检查和督促工作。
第十一条 各县级市、区人民政府（管委会）可根据本办法，结合当地实际，制定老年人优待实施细则，并认真贯彻落实。
第十二条 本办法自2007年12月1日起实行。2002年制定的《苏州市老年人优待办法》同时废止。
陈 勇
（云南兴彝律师事务所，云南 楚雄 675000）
摘 要：该文界定了公益诉讼的概念，分析了公益诉讼的实质，运用当事人适格的基本理论，结合我国现行诉讼法的相关规定，指出了在目前构建和谐社会的背景下我国公益诉讼的原告应包括公民个人、公益团体和检察机关，限于篇幅的原因，就受案范围、举证责任分配、诉讼时效、管辖、诉讼保障措施等公益诉讼制度的其他组成部分仅作了简要的分析。
关键词：和谐社会；公益诉讼；受案范围；原告；举证责任分配
中图分类号：D915.1 文献标识码：A 文章编号：
引言
党的十六大以来，构建和谐社会成为共识，中央明确提出其目的和内容就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。当前，我国经济社会发展正处于人均GDP1000-3000美元之间这一阶段，而这一阶段既是经济增长黄金期，也是风险频发和矛盾凸显的社会转型期，社会矛盾在一段时期内容易激化形成突发性事件、群体性事件，企业改制、房屋拆迁、环境污染、拖欠工资、执法不公、行为腐败等引发的矛盾纠纷以及各类犯罪活动时有凸显，社会上存在着诸多不稳定的因素，尤其是随着市场经济的深入发展和社会生活的日益复杂化，出现了众多损害不特定多数人的利益却又缺乏有效的措施来加以制止的重大事件，如：“苏丹红事件”、“雀巢奶粉事件”、“松花江水污染事件”、“厦门PX化工项目”、“三鹿奶粉事件”等，这些事件的发生无疑使社会公共利益受到了严重的损害，然而，面对损害，普遍存在着无人起诉、无力起诉、不愿起诉或虽然起诉却被法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉等问题。即使有个别公民因某项具有公共利益性质的自身权益遭到损害而采用诉讼方式维护了自身合法权益，但由于是个别诉讼，常常被视作个别事件而不具有普适意义，往往起不到维护公共利益的作用，由于很多群体性、突发性事件中的受害人往往属于社会中的弱势群体，他们的利益受损，但又无法通过正当的诉讼途径解决问题，因为诉讼成本太高，无钱请律师，打官司费钱又费时，赢了官司还不一定执行得了，因此只能进行上访或者信访，上访、信访等可能会解决特定的社会问题，但不能使更大众化的社会问题得到暴露、解决，久而久之，当问题积累到一定程度时，必然会爆发，最终酿成诸如校园惨案一样的受害人成为加害人报复社会的新一轮悲剧。可见，社会的救济渠道不畅、社会群体的利益表达机制缺失，成为了和谐社会构建的巨大障碍。那么，有没有一种相应的诉讼制度来解决这些问题呢？
答案是肯定的，这种制度就是公益诉讼制度。
公益诉讼发端于古罗马时期，当时又称之为罚金诉讼（qui tam）或民众诉讼（actions populares）。相对于保护私人权益的私益诉讼而言，一般是指一定的组织或个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。
同以和平解决当事人之间的争议和保护原告的权利为目的的传统诉讼制度所不同的是，公益诉讼的目的不仅仅局限于给予原告以直接救济、弥补原告的损失，更重要的是谋求被告及社会其他成员诉后行为的改变从而有利于社会公共利益，这就大大拓展了传统诉讼制度的作用领域（不仅仅局限于给予原告以直接救济）。在公益诉讼中，公民利用司法程序通过关注他人的利益和公共利益来实现和保护自身利益。有学者甚至认为公益诉讼是“弱者使用‘法律’解决来自社会中对社会和权利的有区别的、不公平分配产生的经济和社会问题的努力的一部分。”可见，公益诉讼的实质为法律参与。【1 】诉讼，不再仅仅是公民和法人维护个体权利要求的一种方法，而逐渐成为公民和团体可能借以参与决定、影响制度构建的一种工具和途径。【2 】这也是中央提出的和谐社会内容中“民主法治”的应有之义。
公益诉讼有狭义和广义之分，狭义的公益诉讼是指国家机关作为公共利益的代表，以国家的名义提起的诉讼，广义的公益诉讼则既包括前者，又包括私法人和个人作为公共利益的代表，以自己的名义提起的诉讼，本文所指的公益诉讼采取广义的概念，且包括民事（经济）公益诉讼（被诉对象往往是拥有智力、财力优势的大型企业或垄断行业的损害公共利益的行为）和行政公益诉讼（被诉对象往往是国家公权机关的作为或不作为）在内。
公益诉讼制度包括一系列组成部分，如受案范围、原告资格、举证责任分配、诉讼时效、管辖、诉讼保障措施等等，本文试图就这些问题作些探讨，以期能对构建和谐社会背景下我国公益诉讼制度的建立提供一定的参考。
一、公益诉讼的受案范围
公益诉讼案件的受案范围是指人民法院受理公益诉讼案件的范围。公益诉讼的目的不同于普通诉讼，它的主要目的是为了维护社会公共利益而非直接受到违法行为侵害的受害人利益，因而，凡是具备公益诉讼原告资格的人提起的诉讼，诉讼标的又涉及国家、集体或社会公共利益的，就可以作为公益诉讼案件加以受理，在这其中，如何界定公共利益就显得尤为重要。
鉴于公共利益所具有的抽象性、动态性以及非特定性，在不同地域、不同领域、不同行业、不同历史阶段的表现各异，因而很难用一种法律化的语言加以表述，通常只能通过由法律作无法穷尽的列举式规定同时授权法官凭社会经验来对公共利益加以界定。一般而言，公共利益是指各种资源利益（诸如教育资源、医疗资源、文化资源、生物资源、经济资源）、公共设施利益（文化体育设施）、公有财产利益以及各种环境利益，其中，环境利益又具体包括各种自然环境、人文环境、市场环境等。
由此，公益诉讼的受案范围，就是各种涉及资源、环境、公共财产和公共设施的案件。主要包括：（1）环境污染和严重破坏自然资源的案件，此类案件列入受案范围有利于中央提出的和谐社会内容中“人与自然和谐相处”这一目标的实现；（2）国有资产流失案件；（3）扰乱社会市场经济秩序和国家宏观经济管理的非刑事犯罪案件，如：土地开发中的不合理利用；政府在公共工程的审批、发包过程中的违法行为；行政性垄断案件；（4）严重损害消费者权益案件；（5）社会保障案件；（6）公共卫生案件。
二、公益诉讼的原告
（一）传统理论与现行立法对我国公益诉讼原告的限制及其应对策略
“没有原告就没有诉讼”，具体的诉讼程序必须有合格的当事人才能够启动，相对于公益诉讼被告的确定较为容易而言，公益诉讼面临的难点问题之一就是如何确定其原告，而在确定公益诉讼的原告时，当事人适格成为世界各国在公益诉讼制度构建过程中无法回避的理论障碍。所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。【1】与传统的私益诉讼不同，公益诉讼的原告与被诉的行为之间不存在直接的利害关系，而按照传统标准，原告必须对被诉行为存在诉之利益，诉之利益是任何一个诉讼必须具备的诉讼要件，它掌握着启动权利主张进入诉讼审判过程的关键，是连结实体法和程序法的枢纽，根据传统的诉之利益理论，只有自己的合法权益受到违法侵害的人，才能成为正当当事人，具备起诉的资格，这种标准被称为“直接利害关系原则”。【3 】
该理论在我国的现行立法中也得到了体现，我国的三部诉讼法，除了刑事诉讼法之外，民事诉讼法和行政诉讼法都要求原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。如：我国《民事诉讼法》第108条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”《行政诉讼法》第41条也规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……”。
由此可见，无论是理论上还是立法中，目前我国民事诉讼和行政诉讼遵循的都是“直接利害关系原则”，即与案件没有直接利害关系的人不能提起诉讼，显然，这种规定限制了个人和大多数的组织提起公益诉讼的权利。在此问题上倘若不能突破传统的诉之利益理论，则公益诉讼制度的建立就会成为泡影。
为此，法律应该对诉之利益重新解释，扩张当事人适格的基础，即不再要求起诉人必须能积极证明其受法律保护的权利已经或正在遭受侵害，而是转而采用事实上的损害标准，即起诉人只要提出其所要求审查的行为对其造成了经济上的损害或非经济价值的损害(也就是具有法律上值得保护的利益)，那么他就具有原告资格。【 4】这样，就可以使更多的公民作为公共利益的相关人通过提起公益诉讼来保护公共利益。
当然，对当事人适格的扩张必须进行适当有效的规制，比如，设立公益诉讼的预审或听证等前置程序、实行用尽行政救济原则等，以此起到过滤滥诉的作用。否则，一概地承认起诉者具有当事人资格，当事人适格理论所起到的“筛选”功能将荡然无存，程序也必将过度膨胀，法院不仅难以应对，其自身的功能也会发生异化。即使是在公益诉讼发达的美国，尽管法院对原告起诉资格问题已经做出巨大让步，一般情况下，法院仍然要求原告提供“事实上的损害”的证据，尽管所谓“事实上的损害”并不仅局限于经济上的损害，美学上的、环境舒适度上的非经济损害也包括在内。这就意味着法律对公益诉讼原告并非没有任何限制，更不意味着任何人都可以高举捍卫“公共利益”的大旗而提起诉讼。【1】
（二） 关于我国公益诉讼原告的设想
1、公益诉讼原告的种类
理论上，只要是公共利益的相关人，就可成为公益诉讼的原告，这样才能保证诉讼主体的多元性和广泛性，保证公益诉讼的畅通，所以，有学者认为，公益诉讼的原告，应包括：
（1）公民个人
如前所述，为了解决实践中对公共利益的损害难以救济的问题，有必要扩大当事人适格的基础，通过法律直接赋予公民个人独立诉权，保障个人有权为维护社会公共利益，起诉侵害公共利益的违法者。这也为我国的某些法律所采纳，如：我国环境保护法包括《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》均规定，公民对于污染和破坏环境的单位和个人，有权检举和控告。这里的控告，可以理解为向环境行政机关控告和向人民法院起诉，这说明我国现行法律实际上已允许公民个人作为公共利益的相关人对危害公共利益的行为提起诉讼。
（2）公益团体
公益团体是指由公民自愿组成，为实现成员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织，如消费者协会、律师协会、动物保护协会、工会、妇联等社会团体。公益团体对侵害其团体成员利益或与该团体宗旨有关的公益违法行为，在得到法律授权的情况下，可以作为公益诉讼的原告向法院提起诉讼。由于公益团体可以利用自身的社会影响力和组织网络与拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业或是特权部门进行对抗，这样就可以弥补公民个人在提起公益诉讼时诉讼能力不如对手的不足。公益团体参与公益诉讼，在程序上能增加分量，在实质上能影响行政机关的决策。
然而，鉴于我国民事诉讼法第十五条仅赋予社会团体以支持起诉权而非独立的诉权，加之我国公益团体因普遍存在着浓厚的“官办”色彩或干脆是行政机关的附属组织所带来的公众信任危机等原因，公益团体要想成为公益诉讼的原告仍需要法律的完善和公益团体自身角色与定位的转变。
（3）检察机关
公共利益毕竟不同于私人利益，并不总是能得到公民个人或公益团体的关注，于是，就会出现某些公共利益在受到侵害时遭遇根本无人问津的尴尬，产生权益保护的真空，此时，应由哪个国家机关作为公益诉讼的原告比较合适？在立法机关、行政机关、司法机关三者中，人大常委会及基于其国家权力机关的性质，不能同时享有立法权和具体的诉权，否则会与现代法治理论相违背；政府在其具体行政行为侵害国家利益和社会公共利益的情况下，不可能既作为原告也作为被告参加诉讼；人民法院作为审判机关，居于中立地位，根据诉审分立的原则，也不可能去行使诉权；此时，就剩下了作为法律监督机关、负有保护国家利益、集体利益、社会公共利益的职责、具有公诉权的国家检察机关，它应勇敢地站出来，作为公益诉讼的原告，成为公共利益的维护者。
当然，对检察机关提起公益诉讼的范围应当进行适当的限制，目前可将范围限定在国有资产流失案件上，以后再逐渐扩展到环境保护、反垄断等其他公益诉讼领域。
2、公益诉讼原告的特殊性
鉴于公益诉讼本身所具有的特殊性，公益诉讼的原告具有一些特殊性，表现在：（1）诉讼法规定的当事人处分原则不完全适用于公益诉讼的原告，因公益诉讼诉的诉讼标的涉及的是国家、集体或社会公共利益，原告仅是作为代言人而提起诉讼，所以，公益诉讼的原告不能自行处分所争议的权利，除非原告所维护的公共利益中含有私人的直接利益。（2）判决的履行不同于私益诉讼。与私益诉中判决的履行不同的是，鉴于公益诉讼主体间的不对应性，因而，公益诉讼的原告，不履行裁判确定的实体义务，也不享有实体权益，相应地，公益诉讼不适用反诉的规定。
三、公益诉讼的举证责任分配
（一）行政公益诉讼中的举证责任分配
在行政公益诉讼中，被告仍是行政机关或法律、法规授权组织，应遵循行政诉讼的一般规则，由被告负举证责任，即行政机关应当对具体行政行为所依据的法律法规及规范性文件承担举证责任，即使是检察机关作为行政公益诉讼的原告，也不能因其在调查取证方面拥有比一般原告更多的手段和经验而减轻甚至免除被告的举证责任。故总体而言，行政公益诉讼中的举证责任与普通的行政诉讼并没有根本性的区别，被告仍然负有主要的举证责任。
当然，有关公共利益已经受到违法行政行为侵害的事实证据或者即将受到侵害的事实证据，则要由原告负责提供，但对于有些只有受益人而没有特定受害人的侵害公共利益的违法行政行为，只要起诉人提供一定的线索就可以了，在受理案件后由被告对其被诉行为没有违法举证，如行政机关违法减免税、违法不征税、不查处偷漏税行为等，因为在这种情况下要原告特别是要公民和公益团体负责提供公共利益受到侵害的事实证据是不现实的。【5 】
（二）民事公益诉讼中的举证责任分配
在民事公益诉讼中，则主要遵循“谁主张，谁举证”的原则，即大部分的事实和法律问题由双方当事人就各自的主张提出证据加以证明，这是由民事诉讼诉讼主体双方地位平等的性质所决定的。当然，考虑到原告一方为个人或社会团体，被告一方往往为拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业，原告的举证能力与被告相比，明显处于弱势，因而，可以就部分问题由法律作出特殊的规定，实行举证责任倒置，即由被告就原告提出的主张加以证明，如环境污染公益案件。
四、公益诉讼的诉讼时效
我国现行诉讼法对诉讼时效均有规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉权，但在民法通则的有关司法解释中却规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济方式，自然也不应当受诉讼时效的限制，这样就可以使得侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。【 6】
五、公益诉讼的管辖
由于公益诉讼案件往往损害不特定多数人的利益，牵涉面较大，涉诉人员多，有重大影响，符合我国民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释中的“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”。因而，公益诉讼的一审案件应由案发地中级人民法院审理为宜。
六、公益诉讼的保障措施
（一）公益诉讼的费用承担方式
苏州市人民政府关于印发苏州市老年人优待办法（修订）的通知
苏州市人民政府关于印发苏州市老年人优待办法（修订）的通知
苏府〔2007〕147号
各市、区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区、太仓港口管委会；市各委办局，各直属单位：
《苏州市老年人优待办法（修订）》已经市政府第78次常务会议讨论通过，现予印发，请认真贯彻执行。
苏州市人民政府
二○○七年十月十六日
苏州市老年人优待办法（修订）
为弘扬中华民族敬老养老助老的传统美德，不断提高老年人的生活质量，切实构建和谐社会。根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《江苏省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》和江苏省人民政府办公厅《关于进一步做好老年人优待和服务工作的通知》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第一条 凡具有本市户籍、年满60周岁的公民，均属优待对象。凭本人居民身份证，60至69周岁的老年人可申请办理《老年人优待证》（以下简称《老年证》）；70周岁以上的老年人可申请办理《高龄老年人优待证》（以下简称《高龄证》）。
苏州市的《老年证》、《高龄证》统一印制，由各县级市、区老龄办负责免费向老年人发放。
第二条 游览、文体活动优待
（一）凡年满70周岁及以上的老年人凭《高龄证》或身份证等有效证件，可免费参观游览我市的公园、风景名胜区、旅游景点和公益性文化设施。
（二）本市、省内60至69周岁的老年人凭《老年证》或身份证等有效证件，可免费参观游览我市的公园（不含世界遗产地）、风景名胜区和公益性文化设施。收取门票的旅游景点和苏州博物馆，按次购票半价优惠。
（三）苏州东园、怡园、盘门等景点早晨向持证晨练的老年人免费开放。
（四）公共体育场馆设施为老年人健身和老年文艺团体活动提供方便及优惠服务。苏州市区影剧院要为老年文艺团体演出和老年组织举办大型活动优惠提供场地，并在每周二上午为老年人实行票价减半优惠。
上款（一）（二）项的参观游览免费或优惠，均不含重大园事活动，并限于各参观游览点的第一道门票。
第三条 交通优待
（一）本市市区户籍(指七个区，下同)60至69周岁以上的老年人，在购买专项乘车保险后，可购买IC卡老年月票，乘坐市区指定线路的公交车。
（二）本市市区户籍70周岁及以上的老年人，在购买专项乘车保险和办理乘坐市区公交车高龄卡后，持卡免费乘坐市区公交车。
（三）火车站、长途汽车站和轮船码头，对持有《老年证》和《高龄证》的老年人实行优先购票、检票的优待服务；各地候车、船室应当设置一定数量的老年人专用席位。
第四条 医疗优待
（一）医疗机构应为老年人就医提供方便和优先优惠服务。提倡各级医疗机构减免老年人普通门诊挂号费和贫困老年人家庭病床出诊费。
（二）各级各类医疗卫生机构要积极创造条件开设老年病门诊，并在挂号、就诊、划价、收费、配药、住院等窗口设置“老年人优先”标志，对老年人优先照顾；有条件的医疗卫生机构应为患有慢性病或行动不便的老年人设立家庭病床，提供上门服务。
（三）本市户籍100周岁及以上的老年人每年免费体检一次；其他老年人按有关规定每三年免费体检一次，由各地相关部门组织实施。
第五条 长寿优待
（一）本市户籍年满100周岁及以上的老年人，每人每月可领取不低于200元的长寿补贴；在每年老年节期间再发给每人不低于1000元的敬老金。
（二）本市户籍90～99周岁的老年人，在每年老年节期间发给每人不低于600元的敬老金。
上款各项补贴均由老年人居住地县级市、区人民政府负责发放，其中平江区、沧浪区、金阊区按市、区财政比例共同承担，在养老服务事业费中列支。
第六条 养老服务优待
（一）政府对特殊困难的老年人实施养老援助服务。对生活自理有困难的，年满60周岁的“三无”、低保、低保边缘孤寡老人、市级（含）以上劳模、重点优抚对象、归国华侨，年满75周岁的当地（苏州市范围内，下同）无子女照顾、子女残疾的老年人提供居家养老援助服务；对生活不能自理需要进机构养老的“三无”老人，由当地政府安排进机构养老；对生活困难且不能自理需要进机构养老，年满60周岁的市级（含）以上劳模、重点优抚对象、归国华侨、无子女亲属的孤寡老人，年满75周岁当地无子女照顾、子女残疾的老年人,当地政府给予按入住养老机构收费标准（不含医疗费、伙食费）的20%减免。
（二）符合享受城乡最低生活保障条件的70周岁以上的老年人，其保障待遇在最低生活保障标准的基础上增加20%;城市“三无”老人和农村“五保”老人其保障待遇在最低生活保障标准的基础上增加40%。
（三）本市户籍“三无”、“五保”老人去世后，其基本丧葬费用全免；持《低保边缘救助证》的老人及低保家庭中的老年人去世后，按殡仪馆规定的基本丧葬服务费用减免50%。
（四）本市户籍的贫困纯老年人户，符合廉租房保障条件的优先纳入廉租房保障范围。
（五）经县级以上民政部门认定的敬老院、托老所、老年公寓、社会福利院等为老服务的社会福利机构，所使用的水、电、煤气费按照当地居民价格标准收取；电话费按居民住宅电话费标准收取；有线电视初装费按半价收取。
（六）水电、燃气、电信、邮政、商业等各个行业和社区服务单位，应为老年人提供优质、优惠、优先的服务和照顾，提倡为有特殊困难的老年人上门服务，满足老年人的特殊生活需求。
第七条 法律服务优待
（一）各级法律服务机构优先向老年人免费提供法律咨询。对侵犯老年人合法权益的申诉、控告和检举，司法机关应当及时受理，优先办理。对符合法律援助条件的老年人，各级法律服务组织应当及时提供法律援助，其应承担的诉讼费用，可以申请减免。
（二）公证机关在办理老年人的扶养、赡养的协议公证及申办遗嘱公证的，对持有《老年证》的老年人减半或免收公证费，对持有《高龄证》的老人免收公证费。
第八条 本市各级人民政府（管委会）及有关部门，应当根据经济社会发展的情况，逐步增加对老年事业的投入，完善对老年人的社会保障制度，改善和保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，提高为老年人优待服务的水平，使老年人共享经济社会发展的成果，实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的目标。
第九条 本市各级国家机关、企事业单位、社会团体、群众自治组织和公民，都应当按照本办法履行优待服务老年人的职责和义务，并在服务场所设置对老年人优先、优待等标志。
各有关部门应当在各自的职责范围内协同实施本办法，不得以任何理由和借口，取消老年人应该享受的优待项目和内容。
第十条 市老龄工作委员会负责对本办法在全市范围贯彻落实的指导和协调。市老龄工作委员会办公室要加强与各地区各部门的联系，并做好贯彻落实本办法的检查和督促工作。
第十一条 各县级市、区人民政府（管委会）可根据本办法，结合当地实际，制定老年人优待实施细则，并认真贯彻落实。
第十二条 本办法自2007年12月1日起实行。2002年制定的《苏州市老年人优待办法》同时废止。
