人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）
最高人民法院
人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）
最高人民法院
为了保障人民民主，加强社会主义法制，贯彻、落实中央〔1978〕32号文件的精神，进一步搞好民事审判工作，提高办案质量，为实现新时期总任务做出贡献，根据宪法、人民法院组织法的有关规定和审判实践经验，特制定本规定，在民事诉讼法公布之前试行。
一、案件受理
1．收案
凡有明确的原告、被告和具体的诉讼要求，应由人民法院调查处理的民事纠纷，均应立案处理。
人民法院不得把基层组织、有关单位的调解和介绍信作为受理案件的必要条件。
凡立案处理的，应有当事人的起诉书或口诉笔录。
对简易纠纷和一般信、访可不予立案，但处理后要登记备查。
当事人委托他人代理进行诉讼的，应向人民法院出具委托书。如系口头委托的，应当记明笔录，由当事人签名或盖章。当事人是未成年人、精神病患者，或因生理缺陷不能亲自进行诉讼的，应由其父母、子女、配偶、其他监护人或由法院指定的人代理进行诉讼。
2．案件管辖
民事案件一般由被告人常住户口所在地的人民法院受理。
非军人一方向军人提出离婚，或工作地址经常变动人员的配偶提出离婚的案件，由原告人户口所在地的人民法院受理。
劳改犯、留场（厂）就业人员、劳教人员或自流人员的配偶提出离婚的案件，也由原告人户口所在地的人民法院受理。
两地法院对案件受理的意见不一致时，可协商解决，或由它们的上级人民法院指定。
下级人民法院对其受理的案件，认为案情重大或有其他特殊理由应由上级人民法院审判的，可请求移送。
各级人民法院受理第一审民事案件的范围，暂作如下规定：
（1）基层人民法院受理：
自诉的案件；
经基层组织或有关单位调解无效介绍来院的案件；
外地人民法院移送应予受理的案件；
上级人民法院和同级革命委员会交办的案件。
（2）中级人民法院受理：
省、直辖市、自治区人民代表大会代表、政协委员、省范围内的知名人士的案件；
涉外的案件；
在其辖区内，它认为应由自己直接受理的案件；
上级人民法院和同级革命委员会或行政公署交办的案件。
（3）高级人民法院受理：
全国人民代表大会代表、政协委员、全国范围内的知名人士的案件；
在其辖区内，它认为应由自己直接受理的案件；
最高人民法院和同级革命委员会交办的案件。
（4）最高人民法院受理：
国家法律、法令规定由它管辖的和它认为应由自己做第一审的案件；
中央交办的案件。
人民检察院提起诉讼的民事案件，由同级人民法院受理。
二、审理前的准备工作
人民法院受理案件后，应指定审判人员负责办理。审理第一审案件，除简单的和法律另有规定的案件外，由一名审判员和两名人民陪审员组成合议庭进行。人民陪审员在执行职务期间与审判员有同等的权利。合议庭由审判员担任审判长，院长或庭长参加审理时，自己担任审判长。书记
员担任记录。审理前，必须做好下列几项工作：
1．审查起诉手续是否完备。如：原告人未在起诉书或口诉笔录上签名盖章的，应予补办；所交的证物、附件的种类和件数与起诉书或口诉笔录记载不相符的，应予补正，等等。
2．将起诉书副本交给被告人，或将原告人所诉要求与理由告知被告人，限期提出答辩。无论被告人答辩与否，案件的审理仍需进行。
3．告知当事人应有的诉讼权利。如：使用本民族语言文字进行诉讼的权利；就案件事实进行陈述和申辩的权利，当事人不能自行辩护的可以委托亲属、监护人或法律允许的其他人代为辩护；提供证人、证物的权利；委托他人代理进行诉讼的权利；请求审判人员和书记员回避的权利等
。
当事人声请审判人员回避的，由院长裁定；声请书记员回避的，由审判长裁定。驳回声请回避的裁定不准上诉。审判人员或书记员如自己认为对本案有利害关系或其他关系，有回避的必要时，可主动提出意见，分别由院长或审判长裁定。关于院长回避的问题，可由本院审判委员会决定
或报上级人民法院决定。
三、调查案情和采取保全措施
审判人员或合议庭成员接办案件后，要在认真审阅诉讼材料的基础上，深入基层，依靠群众和基层组织对案件情况进行调查研究。
调查研究必须坚持群众路线，坚持实事求是，坚持阶级分析的方法，倾听正、反两方面的意见，切忌先入为主，主观臆断，偏听偏信。要查清案件的事实真象和问题的性质，明辨是非责任。
调查要弄清原、被告的基本情况，纠纷发生的时间、地点、原因、经过、结果、双方争执的焦点，搜集有关的证据材料、群众和基层单位领导的意见等。对同当事人有利害关系的人提供的证明材料和互有矛盾的证明材料，要仔细分析、查对、核实。
对当事人、证人、关系人、知情群众、当事人所在单位或基层组织的调查，可以个别访问，也可以开座谈会。对被调查人要做好思想工作，使他们如实反映情况。调查的情况，应由调查人作出笔录。必要时，可由被调查人写出书面证明材料。调查笔录应经被调查人核对、签名或盖章，
如果被调查人拒绝签名或盖章，应予笔录注明。调查人也应在调查笔录上签名，并注明调查的时间和地点。
有的案件还需进行现场勘察或对物证进行技术鉴定。勘察现场时，应通知有关人员到场，需要时可邀请有关单位派员协助。勘察现场的笔录应注明时间、地点、勘察的情况、参加勘察的有关部门和人员，并请他们签名或盖章。鉴定意见书应由鉴定的技术人员签名或盖章，并加盖所在单
位的公章。
当事人、证人、关系人在外地，需要委托其所在地人民法院代为调查的，应详细提出调查项目和要求。受委托的人民法院应抓紧时间认真办理及时回复。
在案件审理过程中，如认为当事人对与案件有关的财物确有出卖、挥霍、转移或隐匿的可能，人民法院根据当事人一方的请求或依职权，可以裁定采取保全措施。保全措施可采用查封、扣押、冻结和提供现金、财物保证等方式。查封财物应通知当事人或其家属到场，邀请有关人员到场
见证。查封时，对当事人及其家属的日常生活必需品和劳动工具不应查封。查封的财物应当场清点登记，由当事人及其家属和在场人员签名或盖章。查封和扣押的物品中如有不宜长久保管的，必要时可以变卖，保存价款。采取上述措施必须慎重，重大的应报请同级党委审批。
对某些案件中亟待解决的问题，如生活费、赡养费、抚养费等，可根据实际需要，在判决前裁定先行给付。
对采取保全措施和先行给付的裁定，当事人可以上诉，但在上诉审人民法院未撤销裁定前，不得因上诉而停止执行。
四、调 解
处理民事案件应坚持调解为主。凡可以调解解决的，就不要用判决，需要判决的，一般也要先经过调解。处理离婚案件，必须经过调解。调解要尽量就地进行。
调解要坚持自愿的原则，对当事人只能说服教育，以理服人，不得强迫。
调解必须按政策、法律办事，遵循“团结——批评——团结”的公式，充分依靠基层组织和群众，对当事人进行政治思想教育、政策法律教育，分清是非，深入细致地做好当事人的思想工作，在提高觉悟的基础上，互相协商，解决问题。
调解笔录、达成的协议应由当事人和参加调解的人员签名或盖章。
人民法院调解解决的民事案件，应制作调解书，发给当事人。调解书应写明当事人的基本情况、案件事实、争执焦点和调解结果，写明“本调解书与判决书有同等法律效力”。调解书由审判人员或合议庭人员署名，人民法院盖章。经调解和好的离婚案件，可不制作调解书，但要写明情
况，记录存卷。
如果当事人对调解达成的协议事后翻悔，应审查原因，由审判人员或合议庭再行调解，调解不成，即可判决。
五、开庭审理
开庭审理案件可以就地进行，也可以在法院内进行。
除涉及阴私或法律另有规定的案件外，一律公开进行。要预先公告，允许群众旁听。有重大教育意义的案件，还可以组织适当范围的人员旁听。
人民检察院提起诉讼的案件，应通知人民检察院派员出庭。
委托代理人进行诉讼的离婚案件，原则上当事人本人仍须出庭。
1．开庭审理案件应充分做好准备工作：
（1）研究确定开庭审理的方法和步骤，以及需要向当事人进一步核实的案件事实。重大案件应拟定审讯提纲。
（2）确定开庭时间、地点，并至少在开庭前3天通知到当事人和有关人员。通知开庭的方式，一般用通知书，必要时也可用传票。
（3）当事人不懂当地语言文字的，应邀请翻译人员。
2．开庭审理的程序如下：
（1）书记员查点当事人和有关人员是否到齐，宣布法庭注意事项。
审判长宣布法庭的组成人员，核对当事人的身份，告知当事人应有的诉讼权利。
（2）核对案件事实。
通过对当事人和证人的讯问，检验开庭审理前调查的材料是否可靠、准确。讯问时要查明案件的基本情况，抓住事实的关键，找出纠纷发生的根源，分清是非责任。不能到庭的证人的证明材料要当庭宣读。有鉴定书或现场勘察材料的，要当庭宣布或让当事人阅看。
（3）核对事实后，应允许当事人充分进行辩论和陈述。允许当事人向证人、鉴定人发问，允许被告人作最后申辩。如果当事人就事实提出新的问题，不能当庭查对的，可宣布休庭，另行调查处理。
（4）再次进行调解。
法庭在查明案件事实的基础上，对可以调解解决的案件，应再次进行调解。
（5）审讯笔录的宣读和签名。
书记员要认真如实记录审理过程中的情况。
笔录要向当事人宣读或交其阅看。当事人对笔录提出的意见，如系笔误，即应改正，不属笔误的，可另行记录在卷。当事人和合议庭成员及书记员均应在笔录上签名或盖章。当事人拒绝签名盖章的，应予注明。
3．终止审理、中止审理和合并审理。
在案件审理中：
原告人自动放弃诉讼要求的，经审查后可将案件注销。原告人经通知两次以上无正当理由不到庭，即可视为放弃诉讼要求，将案件注销：
当事人自行和解而请求撤诉的，可予准许；
财产权益案件的原告人死亡，其继承人放弃诉讼要求，或被告人死亡没有遗产也无人替他继续负担义务的，以及离婚案件当事人一方死亡的，即终止审理；
受案后被告人下落不明，无处查找的，或有其他情况，暂时不能进行审理的，可中止审理；
被告人提起反诉、原告人增加诉讼要求、增加当事人或第三人参加诉讼的，一般可合并审理。
六、裁 判
经开庭审理查明案件事实后，调解不成或未经调解的案件，即根据政策、法律、法令，结合群众意见进行裁判。其程序如下：
1．集体讨论
凡有人民陪审员参加审理的案件，应经合议庭评议。评议时一切问题须共同研究解决，如意见不一致时，按少数服从多数的原则决定，但必须将不同意见如实记入评议笔录。评议笔录由参加评议的人员签名或盖章。
由审判员单独进行审理的案件，可由民事审判庭组织审判人员讨论。
重大复杂的案件，经合议庭讨论提出意见后，应由院长提交审判委员会讨论。
评议讨论时，承办人要报告全部案情和提出处理意见。讨论中要着重研究事实是否清楚，证据是否充分、确凿，以及如何正确适用政策和法律等。对事实不清，证据不足，或还可以做调解工作的，由承办人继续查证核实，做好工作。
集体讨论的情况要记录存卷，对不同意见要如实记载。
2．审 批
需要判决处理又未经审判委员会讨论的案件要报院长审批。重大的案件和涉外案件应报同级党委审批。
3．制作判决书和裁定书
人民法院的判决书和裁定书是体现党的政策和国家法律、法令的重要文件，必须切实制作好。
判决书要叙述事实清楚，是非责任分明，说理充分有力，引用政策法律准确恰当，文字简练，用词准确，通俗易懂。判决书的内容应包括原告人和被告人简况、案由、事实、理由、判处结果，末尾写明：“如不服本判决，应自接到判决书的次日起10天内向本院提出上诉，上诉于某某
人民法院。”最后写明判决日期。判决书由审判人员或合议庭成员署名，人民法院盖章。
裁定书主要用于在案件审理过程中对于诉讼程序问题所做的决定。裁定书的写法格式与判决书基本相同，但内容简略一些。裁定书的署名、盖章与判决书相同。
4．宣 判
人民法院应尽可能向当事人当面宣判。宣判时，要向当事人宣布上诉权、上诉期限和上诉审法院，说明本判决要在上诉期满无人上诉后才能发生法律效力。特别对判决准予离婚的案件，要说明在上诉期内和一方提出上诉后、上诉审法院判决前，不得另行结婚。宣判要制作笔录，并让当
事人在笔录或送达回证上签名或盖章。如果委托其他人民法院代为宣判的，受委托的人民法院应及时向当事人宣判，并让当事人在宣判笔录上签名或盖章，注明收到日期。当事人拒收判决书或拒绝在送达回证上签名盖章的，应注明原因，并向其讲明拒收判决书，逾期不上诉，判决同样发生
法律效力。
5．关于缺席判决
审理案件一般不宜缺席判决。
被告人经通知两次以上无正当理由不到庭，经过认真、过细地工作后，可再次通知，如果没有正当理由仍不到庭者，即可缺席判决。
离婚案件，经查实被告人两年以上与其配偶或家庭不通音讯又下落不明的，可缺席判决，但判决前应通知其亲属。
6．民事案件中需要追究刑事责任的
民事案件通过调查审理，发现有需要追究刑事责任的，可按刑事附带民事或先刑事后民事处理。
七、上 诉
人民法院审理案件，实行两审终审制。当事人不服地方各级人民法院第一审判决和裁定的，准许上诉，受当事人委托上诉的代理人和当事人的监护人也可代为上诉。
不服判决的，上诉期一律为10天；不服裁定的，上诉期一律为5天。当事人逾期提出上诉确有正当理由的，是否作为上诉案受理，由上诉审人民法院决定。
提起上诉的案件，一般应通过原审人民法院，但直接向上诉审人民法院提起上诉的，也应受理。
当事人提出上诉后，原审人民法院应通知被上诉人原判决不发生法律效力，并将上诉书副本送交被上诉人，或将上诉的主要内容告知被上诉人，限期提出答辩。无论被上诉人答辩与否，原审人民法院都应根据上诉内容进行必要的查对，迅速将上诉材料和查对的材料连同全部卷宗移送上
诉审人民法院。
人民检察院按照上诉程序提出抗议的，可参照当事人上诉的程序办理。如在上诉期满后提出抗议的，应按审判监督程序进行。
审理上诉或抗议的案件，应由三名审判人员组成合议庭进行。合议庭由一人任审判长，院长或庭长参加合议庭时，自己担任审判长。书记员担任记录。
承办人要认真审阅案卷材料，根据案情深入群众，核对事实，一般可再次进行调解。
审理上诉案件的开庭程序，可参照一审办理。合议庭经过审理合议，送院领导审定，分别作如下处理：
对原判决正确的案件，可说服当事人撤回上诉，如不同意撤诉，应作出驳回上诉，维持原判的判决；
对原判决事实不清、证据不足的案件，可撤销原判决，发回更审，也可以自行调查审理；
对原判决事实清楚，但适用政策、法律不当的案件，可以全部或部分改判。
改判的案件使用判决书，发回更审的案件使用裁定书。
第二审的判决书应写清认定的事实、维持原判或改判的理由及判决结果。最后应写明“本判决为终审判决，当事人不得上诉。”
发回更审的裁定书要写清理由，同时将原判事实不清或证据不足的具体内容通知原审人民法院。
八、执 行
已经发生法律效力的判决和裁定，一般应由第一审人民法院负责执行。
执行工作一定要依靠群众和有关部门，要做好对当事人的说服教育工作，注意工作方法。
已经发生法律效力的判决和裁定，如当事人拒不执行，应查明原因，分别处理：
1．判决和裁定正确，当事人故意拖延或拒不执行的，应依靠有关单位和群众进行说服教育。如反复教育无效，可通知当事人所在单位强制执行。拒不执行交付生活费、赡养费、抚养费、偿还债务等，可委托其所在单位从工资、工分中扣除，法院也可查封、变卖其财物。采取查封、变
卖财物的措施应特别慎重，须经院领导批准，重大的要报同级党委批准。在强制执行中，对个别无理取闹，抗拒执行，严重妨害社会秩序，情节严重的应依法给以适当处理。
2．如属原判决和裁定不当的，应予再审纠正。如系上诉审人民法院处理的案件，应报上诉审人民法院审查纠正后执行。
3．如属判决、裁定含糊笼统无法执行的，应补充裁定。如系上诉审人民法院判决、裁定的案件，应由上诉审人民法院补充裁定后执行。
九、申诉与再审
1．申 诉
当事人或与案件有利害关系的人不服各级人民法院已经发生法律效力的判决或裁定，可以提出申诉，但不能因申诉拒不执行判决或裁定。
申诉案件一般由原审人民法院负责处理。向上级人民法院提出申诉的，可交原审人民法院处理；根据情况的需要也可由上一级人民法院自己处理。上级人民法院交下级人民法院处理要报处理结果的，下级人民法院应及时报告处理结果。
对申诉案件应坚持实事求是的原则，依靠有关组织和群众认真负责地处理。经过复查，对原判决或裁定正确，申诉无理的，即驳回申诉，并耐心教育申诉人服判息诉。对原判决或裁定正确，但由于情况变化，有一些实际问题需要解决的，人民法院应在做好当事人的思想工作基础上，同
有关单位或基层组织联系，予以妥善解决。对错判的案件，应撤销原判决，进行再审。决定再审后，应通知当事人停止执行原判决，离婚案件应通知当事人不得另行结婚。原经同级党委审批的案件，应报同级党委。
2．再 审
各级人民法院按照审判监督程序进行再审的案件，应由院长提交审判委员会作出决定，另行组织合议庭进行再审。
按第一审程序进行再审的判决和裁定，允许上诉。按上诉审程序进行再审的判决和裁定不准上诉。
十、回 访
人民法院对处理过的民事案件可实行重点回访。回访是检验审判工作质量好坏的方法之一。特别对那些案情复杂，影响较大的民事案件，经过调解或判决处理后，过一段时间应进行回访，听取当事人、基层组织和群众的反映，检查办案质量、执行情况和处理效果，总结经验，改进工作
。如发现问题，要继续做好工作。
十一、案卷归档
案件审理结束后，承办人员应将审理过程中形成的全部材料，包括起诉书或口诉笔录、调查材料、有关证件（需要发还当事人的证件应制作复制件存卷）、审讯笔录、群众和基层组织的意见、合议和集体讨论的记录、请示报告、党委批示、调解书或判决书、裁定书、宣判笔录、送达回
证、结案报告等，按时间顺序排列，编写目录、页码，装订成册，定期归档。
案卷材料，一律用钢笔或毛笔书写。禁止用铅笔书写。
1979年2月2日
土地行政罚款，该如何罚？罚多少？
导言：
罚款是一种行政管理办法，更是一种行政制裁手段。何种情况该罚，罚多少？何种情况不该罚，不能罚。
一些地方存在一定的随意性，既是行政乱作为，也在一定程度侵犯公民、法人的权利与利益。 法律规定是唯一的尺度，决不能随意在法律规定的范围之外决定罚不罚，罚多罚少。准确恰当的行政处罚，必须事实清楚，证据确凿；定性准确，按照法律条款恰当地对号入座，法有规定的当罚，法无规定的即不能罚。
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土地行政执法监察工作是国土资源执法监察工作的重要组成部分，罚款在土地执法监察工作中是一个非常重要和经常运用的处罚手段，是目前土地行政处罚实际工作中实施最多、最普遍的一种处罚方式。但是，行政罚款也是土地执法监察工作中最容易发生问题和出乱子的一个方面。所以，被处罚相对人在接受罚款处罚时就会有不同的态度和反映，也经常引起人们的很多异议。这里作者就土地执法监察中关于行政罚款问题进行一些粗浅探讨，对实际工作中存在的问题和应该如何运用罚款的处罚手段谈一些看法和意见，并请对该问题有兴趣的朋友来共同探讨。
对土地违法行为当事人实施行政罚款的处罚，是县级以上人民政府土地行政主管部门依法对违反土地管理法律、法规的单位和个人强制其在一定期限内缴纳一定数额款项的行政制裁。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十四条、第七十五条、第七十六条、第八十条、第八十一条共六条规定了罚款的内容，占了法律责任十二条款中的二分之一。法律的规定中对罚款的表述形式有“可以并处罚款”，“并处罚款”，“可以并处罚款”，“处以罚款”等四种。
一、从司法解释和法律释义上的理解。
1、“可以并处罚款”。是在依法对土地违法行为作出责令退出土地、拆除、没收处罚的同时来选择使用的，这里的“可以并处罚款”，可以并处罚款，也可以不并处罚款，但是不能单处罚款，实际工作中这类情况是处以罚款还是不处以罚款，执法人员需根据具体情况来确定，这里也给予了行政执法人员一定的裁量权。在《土地管理法》中属于此类的有：（1）第七十三条规定的买卖或者以其他形式非法转让土地的；违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的；符合土地利用总体规划，但是在非法转让的土地上新修建了建筑物和其他设施等三种情形。（2）第七十四条规定的违法占用耕地建窑、建坟的；或者在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等破坏种植条件的；或者因为开发土地造成土地荒漠化、盐渍化等三种情形；（3）第七十六条规定的未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的；符合土地利用总体规划非法占地等两种情形。
2、“并处罚款”。并处罚款是在依法给予其他处罚后，同时还要给予罚款的处罚，这里的并处罚款就不是可以罚款或者可以不罚款的，并处罚款是带有一定的肯定性和强调性，可以理解为必须要给予罚款处罚，但是不能以罚款代替其他处罚，也不能单处罚款。属于这种情形的条款有《土地管理法》第八十一条，擅自农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。
3、“可以处以罚款”。《土地管理法》第七十五条规定，拒不履行土地复垦义务，在责令限期改正逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。这里的可以处以罚款应该理解为可以处以罚款，也可以不处以罚款，也可以单处罚款，实际工作中是处以罚款或者不处以罚款，是并处罚款还是单处罚款需要视当事人具体情况和行政执法人员具体行政裁量了。
4、“处以罚款”。《土地管理法》第八十条规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，责令交还土地，处以罚款。这里的“处以罚款”就是要处以罚款，虽说这里不是强调必须要处以罚款，但是相对“可以处以罚款”来说强调的力度就要稍大一些，所以可以理解为基本上是要处以罚款的。
二、具体行政执法工作中出现的问题。
基层国土资源管理主管部门处在行政执法的最前沿，工作在具体实施行政处罚的第一线，长期在一定的工作条件和执法范围环境下，一方面存在着对法律法规和国家大政方针理解、把握与当地实际情况有机结合的难度，另一方面也受到各种来自政府领导（直接顶头上级）和相关部门（级别平行）等多方面的干预与干扰。所以在一些少数地方在对土地违法行为行政处罚的实施过程中无意地或者是故意地（有时是不得已而为之地）存在着这样和那样的问题。诸如存在的应该是并处罚款的，不作其他处罚而只单独处以罚款；有的是不该罚款的也罚了；应该按规定标准罚款的，有罚低的，也有罚高的；还有的按照正常程序下达行政处罚决定书，凭某一位领导的一个招呼、一句话（或出于发展当地经济的工作角度，或出于个人某种私人关系与感情），就可以将原本非常严肃的《行政处罚决定书》完全不算数了。笔者通过调查分析某市去年下达的156份行政处罚决定书后，发现存在或大或小问题的有63份，占了下达处罚决定书的40%，这是一个不小的数字，足以引起高度重视和加以解决。具体情况分以下几种：
1、应该作责令退出土地、拆除或者没收非法建筑处罚决定后并处罚款的，而不进行前面的处罚，却只单独处以罚款。
例如有份处罚决定书中是这样下的，“经查：被处罚单位苗庄居委未经土地行政主管部门批准，于2001年11月在本居委东侧非法修建住宅楼，占地面积为2.1亩，形成了非法占地事实，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，决定处罚如下：1、责令苗庄居委写出书面检查。2、对苗庄居委非法占地2.1亩处以每平方米15元罚款，计21000元。如不服本处罚决定，可以在------。”
这份行政处罚决定书明显存在着两个方面的问题，一是责令写出书面检查只是作为批评教育和提高当事人法律法规认识的过程，不应作为处罚内容列在处罚决定书中；二是按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的主罚范围是责令退还非法占用的土地，符合土地利用总体规划的处以没收，不符合土地利用总体规划处以拆除，可以并处罚款。即要在作出拆除、没收和责令退出土地处罚的同时，可以并处罚款。在这里，拆除、没收和责令退出土地的处罚是主罚项，并处罚款是附罚项，不实施主罚项就不能实施附罚项。本处罚决定的实施不作主罚项只作罚款处罚是弃主而求次，是违反法律规定的。
2、应该处以正常标准罚款的有时罚的低，有的又自定标准罚的很高。
有的地方实施行政处罚时，对同一种违法行为在有些地方罚款按5元处罚，在有些地方按10元或者15元处罚，理由是有的地方经济发达罚款就处罚的高，有的地方经济欠发达就处罚的低，因为法律法规规定处以罚款的，按每平方米30元以下，这样的理由也似乎有道理还可以站得住脚。但另外有一种罚款额度就有些离谱，高的出奇。有个地方县在处罚非法占地过程中的罚款标准是不确定的变量，每平方米的罚款数计算方法是：违法占地的总面积除以二是每平方米的罚款标准，这个罚款标准再乘以违法面积是所违法占地的总罚款，即违法占地面积越多罚款标准越高。例如一个农户在建房时超占了80平方米，按非法占地的罚款标准是每平方米是40元，总的罚款数额就是3200元。如果另外有人非法占用土地160平方米，罚款标准就是每平方米80元，总的罚款额是12800元，可谓是水涨船高。在询问这里的领导和执法人员为什么这样处罚时，他们的理由是这样处理方法能让多占土地的多交罚款，超占面积越多的处罚越重，能让违法的人不敢多占土地。听起来虽说理由不能说是不充分，或者可以说出发点也许是好的，但是这样自定标准已经超出了法律法规所规定的标准范围，也是属于执法违法的一种行为，或者说是一种行政乱作为。
3、还有的超出法律法规的规定，别出心裁乱施处罚。
例如有一份《行政处罚决定书》这样表述：“经查：兴旺炼铁厂未经批准，擅自与刘庄村签订占地协议，于2002年3月26日开工，非法占用刘庄村耕地33.77亩修建铁厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和第四十五条的规定，根据该法第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、你公司与刘庄村所订占地协议无效；二、对你公司非法占用的耕地33.77亩，折22513平方米，每平方米处以15元，计337701.75元。罚款后依法补办用地手续。如不服本处罚决定，可以在------。”
这份处罚决定书中存在问题：一是宣称所达协议无效，不应算作处罚决定的内容，对违反有关法律法规的私达协议本身是无效的认定应在陈述违法事实的过程中进行，表述为两单位所达协议因违反了法律法规的哪条哪款被视为无效协议。二是“罚款后依法补办用地手续”这句话本身就是不依法，从该处罚决定书所依据的法律法规中无法找到有罚款后补办用地手续的规定，这只是别出心裁的自定处罚结论的处罚内容，也是违反法律规定的，这也是一种行政乱作为行为。三是同样存在着以上所述的不进行拆除、没收和责令退出土地处罚的主罚项，只作处以罚款的附罚项的问题。
三、依法行政，依法处罚，法无规定不处罚。
分析以上发生的乱罚款和行政乱作为问题的原因是多方面的，笔者认为主要原因有两个方面，一是有的地方对土地管理法律法规的理解和认识上存在偏差，对实施行政处罚认识不高、严肃程度不够；二是为了增加一些经济收益或者是为了完成一定的罚没收入任务。
行政处罚是当事人违反了行政管理法律法规，需要依法承担行政法律责任，是行政主管部门对违法者的行政责任追究和行政制裁，应该严格依据法律法规来实施，以事实为依据，以法律为准绳是最基本的原则，法律的规定是唯一的尺度，决不能随意地由任何个人或者少数几个人在法律规定的范围之外，去决定是否处罚或者不处罚和决定处罚标准高低。
要对当事人进行准确恰当的行政处罚，就要必须严格依法进行，首先严格做到依照程序规定，查清案件事实，掌握确凿证据；然后要依照法律准确定性，正确适用法律，按照法律条款恰当地对号入座，法有规定的当罚，法无规定的即不能罚。
作者单位：山西省晋城市国土资源局 张学奇
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