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卫生部


卫办发[2003]190号

卫生部关于开展第三次国家卫生服务调查的通知



各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局：

为了全面贯彻落实党的“十六大”提出的提高全民族健康素质，实现全面建设小康的奋斗目标，了解我国居民健康状况及卫生服务需求，为进一步深化卫生改革提供依据，卫生部将于2003年9月18日至10月20日在全国范围内开展第三次国家卫生服务调查。

第三次国家卫生服务调查将在认真总结1993年和1998年两次国家卫生服务调查经验，注意保持前两次调查核心内容的连续性和可比性的基础上，引入新的调查方法和调查工具,围绕当前卫生改革与发展目标及工作重点开展工作，该调查将通过住户居民健康询问调查和小规模定性调查，对全国城乡及不同类型地区居民健康水平、卫生服务需要和需求量、医疗保障制度改革、医疗保健费用、居民对卫生服务的反应性、以及城乡不同阶层居民对我国城镇和农村卫生改革的认识和想法等内容进行深入了解和系统分析，探讨在当前形势下卫生服务供需之间的特点及其影响因素，预测今后卫生服务供需变化的趋势，为推进城镇和农村卫生改革和发展、合理制定我国卫生发展政策和战略提供客观依据。

第三次国家卫生服务调查包括两大部分：一是居民健康询问调查，通过入户询问的方式，了解居民健康状况、卫生服务需要和需求量、居民卫生服务实际利用量及其影响因素、居民对卫生服务的反应性等,调查涉及到全国31个省的95个县（市、区）、475个乡镇（街道）、950个行政村（居委会）的57000户，21万多居民；此外,在前两次样本点的基础上将扩大对西部地区的调查范围，从而得到对西部各省、自治区、直辖市有代表性的调查结果。二是小规模的定性调查。由北京大学医学部、中山大学公卫学院、复旦大学公卫学院、重庆医科大学、华中科技大学同济医学院承担，通过个人访谈、专题小组讨论的方式，了解有关各方及居民对卫生改革的看法、贫困人口及流动人口卫生服务利用的状况及影响因素等。调查方案见附件，调查表另发。

此项工作涉及面广、难度较大。各级卫生行政部门要给予高度重视和积极支持，按照“第三次国家卫生服务调查”方案安排，做好组织、宣传和实施工作。在农村地区结合全国亿万农民健康促进行动，加强宣传动员。各省、自治区、直辖市可以根据本地需要扩大调查范围，按“第三次国家卫生服务调查设计方案”统一组织实施。

第三次国家卫生服务调查拟在8月底之前完成省级师资培训（具体时间、地点另行通知），9月15日之前完成各县（市、区）现场调查指导员和调查员培训。

请将你省（自治区、直辖市）成立的领导小组成员名单报卫生部卫生统计信息中心。

附件：第三次国家卫生服务调查设计方案







二○○三年七月十八日




试论新《律师法》对公诉工作的影响及对策

周德锋 赖兴平

2008年6月1日起实施的新《律师法》，对律师会见权、阅卷权、调查取证权和庭审言论豁免权作了一些新的规定，为律师更好地履行职责提供了法律保障。总体上看，此次律师法的修改更为强调案件的公开性,突出控辩双方的平等性和对抗性，使得控辩双方的关系走向真正意义上的平等。律师权力的扩张，也意味着检察机关公诉工作将面临一次重大的考验和全新的挑战，因此，如何更新观念，调整工作策略，充分认清这些挑战并提前作好应对准备，是检察机关公诉部门必须面对的一个重要课题。笔者结合工作实践及具体适用新《律师法》过程中遇到的问题，浅谈新《律师法》对公诉部门带来的影响和挑战以及对策。

一、新《律师法》给公诉工作带来的影响和挑战

1、新《律师法》与现行《刑事诉讼法》的冲突，给公诉工作的具体操作带来一定难度。由于此次《律师法》修改没有与《刑事诉讼法》的修改配套进行，在律师的会见权、阅卷权、调查权三方面的法律程序规定上两部法都有冲突，造成在有些具体公诉工作实践中难以操作，主要表现在：一是案卷材料范围和查阅、摘抄、复制时间界定不明。《律师法》颁布后既无相应的与现行《刑事诉讼法》衔接的说明，也无相应的有权解释，造成了具体适用过程中对这些冲突的规定无所适从。如“案卷材料”和“与案件有关的所有材料”，是否包括检察机关公诉部门的内部工作材料。律师“自案件审查起诉之日起” 可以查阅、摘抄、复制案件材料，是否意味着律师可以和公诉承办人同时阅卷，甚至在承办人尚未阅卷的情况下是否也可阅卷等等。二是证据开示的单向性。在法律未规定对于律师自行调查收集的证据，辩护人有向公诉方进行开示的义务的情况下，必然会让公诉人在庭审时居于证据掌控的弱势地位，如何克服这种信息的不对称，避免在庭审中出现“证据突袭”， 造成诉讼迟延和诉讼成本的增加，现行新《律师法》及《刑事诉讼法》都缺乏相应的操作细则来弥补。三是律师权力行使与权力救济脱节。新《律师法》没有明确规定律师权利保障的救济措施，现实中，对于其他部门对律师权力行使的种种刁难，律师往往求助于公诉部门，而公诉部门由于缺乏法理的支持和具体的操作规则，其措施往往只能提出检察建议，或者向有关个人提出口头或者书面告知，这种监督属于软监督，效果不大，加上受部门间及工作上的利害关系影响，公诉部门也常常爱莫能助。

2、新《律师法》与传统侦诉模式的冲突，导致公诉工作向前延伸困难重重。公诉的成功取决于证据，证据的收集主要靠侦查，侦查中心主义是我国诉讼程序的一个突出特点。但随着新《律师法》的实施，这种以侦查为中心的诉讼架构逐渐丧失了原有的地位，侦查部门要按照公诉的标准及时收集、审查、固定证据，以此构建大控方的格局，才能避免律师权力扩张带来被动办案的局面。因此，公诉方为取得有利地位必然会加大对侦查监督的力度和引导的重视，但是在实践操作中，由于公检之间并没有事实上的隶属关系，加上介入侦查的办案人由于学识、侦查能力等原因难以实行有效指挥侦查，势必造成法律与实际脱节，而且过度介入也有可能会出现办案责任不明，相互推诿的现象，不利于发挥其积极性，影响刑事司法的效率。因此，如何协调、解决侦诉两者之间的关系，保证案件“立得准、侦得好、诉得出、判得了”，达到优势互补、相得益彰的效果是在当前公诉工作在新《律师法》实施后面临的一大难题。

3、新《律师法》与现行办案机制的冲突，使公诉工作不稳定因素增加。修改后的《律师法》解决了“有效辩护”的问题，但是并没有解决好“有效指控”的问题，传统“由供到证”、“重实体、轻程序”的办案机制逐渐瓦解，加上律师权力的大幅度扩张，使得公诉工作中不稳定因素的增多。主要表现在：一是收集、固定证据难度加大。律师会见权的提前，有利于保障犯罪嫌疑人的合法权利，但另一方面，却稳固犯罪嫌疑人的心理防线，强化拒供心理，从而增加收集证据的难度。同时，律师会见并了解有关案件情况后，将会寻找有关证人调查核实，由于证人与犯罪嫌疑人之间具有利害关系及出于自身利益考虑，证人可能会出现避证、拒证心理，甚至可能出现作伪证的现象，无疑增加固定证据的难度。二是串供翻供概率加大。由于律师在审查起诉阶段可以查阅公安移送的证据卷材料，可以知悉案件的全部证据及全案的证据弱点、薄弱环节以及案件相关证人的证言或者其他同案犯的供述，这就为律师在犯罪嫌疑人和证人之间、犯罪嫌疑人和同案犯之间进行串供翻供提供了条件，如果一些不法律师有意识地提醒有关涉案人员，帮助嫌疑人实现串供的目的，犯罪嫌疑人就有可能在审查阶段翻供串供。三是公诉工作风险增加。新律师法赋予了律师在审查起诉阶段独立的调查取证权和全面的阅卷权，律师在证据掌握方面形成了单向的信息优势，这种状况就给公诉人在审查起诉工作中如何分析案情和审查证据带来了一定难度。公诉人在庭审过程中，可能会发现有的证据是原来未曾发现的，有的证据与指控证据相矛盾，对同一问题不同的证据角度不同等等，这些情况的出现会打破原有的指控思路，延期审理的情况会增多，改变起诉指控意见的情形也会出现，在缺乏其他有利证据的情况下，还可能会造成案件的撤销或不起诉。

二、公诉部门应对新《律师法》挑战的策略

《律师法》的修改短期之内必然会对公诉工作造成影响，但从长远看来，有利于推动我国民主、法制发展进程，有利于在司法工作中实现保障人权的理念，更有利于公诉部门提高自身业务水平、提高案件质量。

1、转变“三个观念”，突破传统执法观念束缚。

（1）、由被动等待向主动出击转变。随着新《律师法》实施，公诉工作将面临更多挑战。在立法上，亟须完善制度开示制度、强化侦查措施和手段、完善证人制度等，这的确是彻底解决此问题的有效途径。然而，完善立法需要一个长期而繁复的过程，并不能解决当前工作所面临的困境。因此公诉部门必须要主动出击，结合自身工作实际，改变传统办案模式，注重在办案工作的合法性、规范性和技巧性上下功夫，建立健全纵向指挥有力、横向协作紧密、信息畅通灵敏、运转高效有序的办案机制，才能应对现阶段所面临的困难和挑战。

（2）、由重实体、轻程序向二者并重转变。新《律师法》的出台是保障人权和顺应形势发展的需要，律师权力的扩张表明了随着法律的不断健全和完善，程序公正逐步受到重视，并逐渐形成共识。针对这样的情况，公诉人员在案件审查工作时，要改变“重实体、轻程序”“重口供，轻证据”、“重权力、轻权利”的执法观，不仅要追求实体的公正，也要重视程序的公正，在程序上不能存在任何侥幸的心里，必须坚持程序公正来保障实体公正，实现真正的司法公正。

（3）、由单边职权主义向控辩双方平等对抗转变。此次新《律师法》通过赋予律师更大、更独立的执业权，抑制公诉权和提升辩护权，促使控辩双方的力量更趋近于平等，针对这种平衡关系的新格局，公诉部门要用科学发展的眼光，重构控辩平衡关系，注入平等武装、平等合作理念，寻求新的控辩平衡关系，探索刑事证据研究新方向，从而减少诉讼风险，实现最大正义。

2、强化“三个意识”， 提升公诉队伍专业化建设

（1）、强化证据意识，提高庭前预测能力。新《律师法》对公诉工作的影响主要体现在证据的收集、固定、拓展等方面，因此公诉人必须强化证据意识，确保指控犯罪证据确实、充分。一是努力完善、固定和补强证据。必须弱化对口供等言词证据的依赖，重视对实物证据的审查和运用，重点审查供述前后的矛盾点、供证之间的矛盾点，为分析论证提供准确依据，对移送的案卷材料中的瑕疵证据，应及时予以排除。二是要做好庭前预测分析。全面收集证明犯罪嫌疑人有罪、无罪、罪重、罪轻的各种证据，做到防患于未然，针对法院注重采信被告人当庭供述和证人当庭证言的情况，及时掌握律师介入后证据可能发生变化的情况和被告人的思想变化情况，预测庭审时可能出现的翻证、翻供现象和其他对指控不利的情况，事先周密预测，拟出应对方案，做到未雨绸缪。

（2）强化快攻意识，提高办案效率。新《律师法》使辩护律师在审查起诉阶段即可对案件信息全面掌握，从而可以有针对性地开展辩护工作，而其收集的无罪、罪轻证据却不一定向公诉人员开示，从而形成控辩双方信息的不对称。因此，公诉部门可以通过提前介入刑事案件的侦查工作、建立相互配合的案件协调机制等方式，提前熟悉证据，了解案件证据情况，案件一旦移送审查起诉后，在保证律师阅卷权的前提下，公诉人可以提高办案效率，快速办结案件，通过对案件的快速办理，“压缩”辩护律师作针对性调查取证的时间，降低诉讼风险。

（3）强化技能意识，提高公诉应变能力。一是要根据实际情况，围绕公诉职业道德、职业能力、职业责任、职业纪律和职业形象，有针对性地采取措施，切实培养和提高公诉人的证据审查判断能力、法律适用能力、当庭应变能力和沟通技巧等。二是加强实战业务培训，提高办案人员的证据审查能力和出庭支持公诉水平，建立定期业务学习制度，通过组织专家授课、分组讨论、经验介绍、案例讲评等方式，提高办案人员审查、分析、判断、把握和运用证据的能力。三是推进岗位练兵，定期组织庭审观摩，观看审判纪实录像，对部分有影响和疑难的案件，在出庭前后，召开会议对案件辩论的焦点进行分析，集思广益，总结经验，找出差距，不断提高公诉人应变能力。

3、完善“三个机制”，构建公诉工作新模式

（1）、完善侦诉衔接工作机制。一是构建大控方的工作格局。建立以“公安机关邀请介入为主，公诉部门主动提请介入为辅”的制度，针对各种不同的案件，对一些疑难案件的定性，以及涉及罪与非罪、是否立案等问题及时提出自己的意见和建设，避免适用法律和错误。同时按照实行主诉检察官办案责任制的实际情况，将主诉检察官办案责任制与介入侦查引导取证工作相衔接，使二者同步进行，构建大控方工作格局。二是建立适时引导侦查取证工作机制。公诉引导侦查取证不能代替公安机关的侦查活动，侦诉一体化机制不是建立在体制上的，主诉检察官引导的取证工作是诉讼需要，不包涵着隶属或领导因素，因此公诉部门要建立适时引导侦查取证工作机制，根据法庭举证的具体要求，对侦查部门下一步侦查取证工作提出具体意见和建议，绝不能不择时机地引导，甚至因此干扰侦查工作。三是加强对侦查工作宏观指导。通过定期举行侦查和公诉部门主要部门负责人和具体承办人参加的联席会议，围绕办案和工作中存在的突出问题，分析案件办理形势，通报审查起诉和出席法庭支持公诉的情况，争取达成共识。同时，公诉部门可以根据实际情况制定出具体的《公诉案件证据标准》，使公安机关更准确地把握侦查取证的方向，明确控诉犯罪的证据标准，使侦查活动更接近庭审的要求。

（2）完善案件动态监控机制。一是要犯罪嫌疑人、证人进行心理监控。当律师会见犯罪嫌疑人之后和向证人取证之后，办案人应及时了解掌握嫌疑人供述状态及证人作证状况，掌握其心理动态，分析是否可能出现翻证现象。对于已经翻证的，应当查明真实原因，及时采取措施加以解决。特别是对关键证人的动态监控，可以制作检察机关办案人员联系卡，在复核证人证言时，将联系卡交给证人，并告知他们如果自己人身受到威胁，可以立即向检察机关报告，由检察机关对其提供必要的保护。二是办案流程的动态监控。通过程序化流程的工作流程，对各项业务工作的程序、质量标准、办案时限进行全面控制，将案件的经办都纳入到质量办案体系的监控当中，形成了一套高效的流水生产线，对案件进行全方面的监控，确保案件质量。

（3）、完善与律师交流机制。一是尊重和保障律师权力的行使。保障律师权力的行使，不仅需要完善人员和机构设置，要建立专门阅卷室；设置专门人员负责接待律师，监督、保管案卷材料；添置相关的复印设备等等。同时要对保障律师法的实施进行法律监督，规范律师会见过程中，律师资格审查以及相关程序，与其他部门沟通协调，达成一致，将律师与司法机关、执法机关的关系进一步规范化、制度化。二是拓宽与律师的交流途径。进一步探索和改变控辩双方庭审前交流机制，搭建良好的沟通平台，将控辩双方能够解决的问题在庭审前解决。公诉部门在审查起诉期间，应告知辩护律师有提出书面意见的权利，要求律师对自行调查取证的重要证据，应该在开庭前告知或递交给公诉部门，以便检察院可以在第一时间全面了解和掌握犯罪嫌疑人无罪或罪轻的证据，在审查中，公诉人可以有针对性地与律师交流，听取辩护律师的意见，使控辩双方的对抗提前进行，随时纠正和调整不正确的观点。三是加强与司法行政部门及律师协会的沟通联系。公诉机关既要支持和保障律师依法执业，又要加强与各级司法行政部门及律师协会的联系，及时通报情况，建议并督促他们加强对律师的管理，规范律师行为，防止和及时惩戒律师的违法行为，发现犯罪的，及时移送有关部门依法追究刑事责任。

（2）完善案件动态监控机制。一是要犯罪嫌疑人、证人进行心理监控。当律师会见犯罪嫌疑人之后和向证人取证之后，办案人应及时了解掌握嫌疑人供述状态及证人作证状况，掌握其心理动态，分析是否可能出现翻证现象。对于已经翻证的，应当查明真实原因，及时采取措施加以解决。特别是对关键证人的动态监控，可以制作检察机关办案人员联系卡，在复核证人证言时，将联系卡交给证人，并告知他们如果自己人身受到威胁，可以立即向检察机关报告，由检察机关对其提供必要的保护。二是办案流程的动态监控。通过程序化流程的工作流程，对各项业务工作的程序、质量标准、办案时限进行全面控制，将案件的经办都纳入到质量办案体系的监控当中，形成了一套高效的流水生产线，对案件进行全方面的监控，确保案件质量。

（3）、完善与律师交流机制。一是尊重和保障律师权力的行使。保障律师权力的行使，不仅需要完善人员和机构设置，要建立专门阅卷室；设置专门人员负责接待律师，监督、保管案卷材料；添置相关的复印设备等等。同时要对保障律师法的实施进行法律监督，规范律师会见过程中，律师资格审查以及相关程序，与其他部门沟通协调，达成一致，将律师与司法机关、执法机关的关系进一步规范化、制度化。二是拓宽与律师的交流途径。进一步探索和改变控辩双方庭审前交流机制，搭建良好的沟通平台，将控辩双方能够解决的问题在庭审前解决。公诉部门在审查起诉期间，应告知辩护律师有提出书面意见的权利，要求律师对自行调查取证的重要证据，应该在开庭前告知或递交给公诉部门，以便检察院可以在第一时间全面了解和掌握犯罪嫌疑人无罪或罪轻的证据，在审查中，公诉人可以有针对性地与律师交流，听取辩护律师的意见，使控辩双方的对抗提前进行，随时纠正和调整不正确的观点。三是加强与司法行政部门及律师协会的沟通联系。公诉机关既要支持和保障律师依法执业，又要加强与各级司法行政部门及律师协会的联系，及时通报情况，建议并督促他们加强对律师的管理，规范律师行为，防止和及时惩戒律师的违法行为，发现犯罪的，及时移送有关部门依法追究刑事责任。