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福建省漳州市人民政府


漳政综〔2007〕198号


漳州市人民政府关于颁布漳州市行政机关规范性文件管理规定的通知



各县（市、区）人民政府，市直各单位，漳州开发区、常山华侨经济开发区：

《漳州市行政机关规范性文件管理规定》已于2007年11月22日经市人民政府第十九次常务会研究通过，现予颁布，请认真贯彻执行。







二○○七年十一月二十七日


漳州市行政机关规范性文件管理规定



第一章 总 则



第一条 为加强我市各级行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）的管理工作，推进依法行政，维护法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》等有关法律法规规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本规定所称规范性文件，是指市、县（市、区）人民政府及其工作部门为依法实施行政管理，依据法定职权和程序制定并公开发布的，涉及或影响公民、法人和其他组织的权利、义务，在一定时期内反复适用，在所管辖区域内具有普遍约束力的文件。

行政机关的内部工作制度、人事任免决定、对具体事项作出的行政处理决定和向上级行政机关的请示、报告等，不适用本规定。

规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。

第三条 本规定适用于我市和各县（市、区）人民政府以及所属工作部门规范性文件的制定、审查、公布、备案等活动。

第四条 本规定所称政府工作部门包括市、县（市、区）人民政府的组成部门、办事机构、直属机构和其他依法具有行政管理职能的机构。

临时机构、部门内设机构、议事协调机构不得以本机构的名义对外发布规范性文件。

第五条 行政机关制定规范性文件，应当体现改革精神，符合精简、统一、效能的原则，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变。

第六条 制定规范性文件应当符合下列要求：

（一）为执行法律、法规、规章，履行法定职责所必需；

（二）在法定职权范围内；

（三）行政机关职权与责任相统一；

（四）保障公民、法人和其他组织的合法权益；

（五）不简单重复法律、法规、规章和上级行政机关的规定；

（六）符合国家行政机关公文行文格式。

第七条 规范性文件不得设定下列事项：

（一）行政许可；

（二）行政处罚；

（三）行政强制措施；

（四）行政事业性收费；

（五）限制或处分公民、法人和其他组织法定权益的其他事项。

没有法律、法规和规章的规定，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织法定权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。

第八条 规范性文件的名称一般称“办法”、“规定”、“规则”、“决定”、“决议”、“通告”、“布告”、“通知”、“意见”等，但不得称“法”、“条例”、“实施细则”、“实施办法”。

政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。



第二章 规范性文件的起草



第九条 起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性、可行性进行调研，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行充分论证。

第十条 起草规范性文件，应当听取公民、法人或者其他组织的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

第十一条 规范性文件由主管该事务的行政机关提出并组织起草。规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，应当由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草时，应当以一个部门为主，其他部门配合。

第十二条 规范性文件内容涉及相关部门职责的，起草部门应当主动征求相关部门的意见。

相关部门对规范性文件草案提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调，协调不成的，应报本级政府决定。

对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。

第十三条 由部门组织起草的政府规范性文件，送审稿应当附有起草说明。起草说明应当包括以下内容：

（一）制定规范性文件的必要性和可行性分析；

（二）所引用的法律、法规、规章以及上级规范性文件的名称、条款；

（三）拟确立的主要制度、措施；

（四）被征求意见机关的主要反馈意见；

（五）对重点条文的解释说明；

（六）有举行听证会的，附上听证纪要；

（七）其他有关材料。

第十四条 部门起草的政府规范性文件形成送审稿后应报政府审议。政府规范性文件送审稿在提交政府审议前，应当由政府办公室转送政府法制机构审核。政府法制机构审核时需要起草部门提供相关材料的，起草部门应当予以配合。

送审稿不符合本规定第六条、第七条、第十三条规定的，由政府法制机构退回起草部门修改。

送审稿符合规定的，政府法制机构应在10个工作日内提出审核意见。

第十五条 规范性文件有效期自实施之日起最长不得超过5年。有效期届满，规范性文件的效力自动终止。规范性文件效力终止的，制定机关应当向社会公布。

规范性文件规定的内容属暂行、试行的，制定机关应当在规范性文件中规定暂行、试行时间。暂行、试行时间不得超过2年。

规范性文件有效期届满需要继续实施的，制定机关应在规范性文件有效期届满60日前重新公布。



第三章 部门规范性文件的审查



第十六条 制定部门规范性文件，应当经本部门的法制机构审核修改，部门领导集体讨论通过，由部门主要领导签署送审草案，报送本级政府法制机构进行合法性审查。

第十七条 部门向本级政府法制机构送审部门规范性文件的材料应包括：

（一）送审的公函;

（二）部门规范性文件文本;

（三）部门规范性文件的说明（包括制定目的、依据、主要内容和重大分歧意见的协调情况、部门法制机构的审核意见等）;

（四）部门规范性文件的有关资料（包括征求意见的范围、对回收意见的分析、意见采纳情况的说明等）;

（五）起草部门规范性文件所依据的法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件;

（六）其他有关材料。

前款第（一）项至第（五）项的材料须报送一式二份及电子文本。

几个工作部门联合制定的规范性文件，由主办部门负责报送。

第十八条 符合第十七条规定的部门规范性文件，政府法制机构应当受理并出具受理回执。

提交的材料不符合第十七条规定的，政府法制机构应当自收到材料之日起7个工作日内，通知送审部门限期补充材料或者予以退回。政府法制机构的受理时间自材料补齐之日起计算。

第十九条 政府法制机构主要对规范性文件的下列内容进行合法性审查：

（一）是否具有相应的法定职权；

（二）是否与法律、法规和规章相抵触；

（三）规范性文件之间对同一事项的规定是否矛盾；

（四）是否符合程序及规范要求。

第二十条 政府法制机构应当自受理之日起15个工作日内审查完毕，并将书面审查意见通知送审部门。

争议较大、内容复杂或者涉及其他重大问题需要进行论证的，在前款规定的期限内不能审查完毕的，经政府法制机构负责人批准，可以延长10个工作日，但应将延长期限的理由书面告知送审部门。

对审查期限的规定不包括论证时间。

第二十一条 因情况紧急需要立即制定发布规范性文件的,可以不受本规定第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的约束。

前款所称的紧急情况是指：

（一）发生重大自然灾害、流行性疾病或者其他意外事件,危及较大范围内公共安全的;

（二）执行上级机关的紧急命令和决定。

第二十二条 对符合本规定的部门规范性文件送审稿，政府法制机构应当作出审查同意的意见并统一登记编号。

对不符合本规定第八条规定的，政府法制机构在作出审查同意意见的同时，应当提出补充修改的意见。

第二十三条 部门规范性文件送审稿有下列情形之一的，政府法制机构应当作出不予同意、补充修改或者暂缓制定的意见，退回送审部门：

（一）违反本规定第六条、第七条规定的；

（二）制定部门规范性文件的基本条件尚不成熟的；

（三）有关部门对部门规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，送审部门未与有关部门充分协商或协商不成的。

政府法制机构根据前款规定作出不予同意、补充修改或者暂缓制定的意见的，应当听取送审部门的意见。

第二十四条 政府设规范性文件审查专用章。

政府法制机构作出的书面审查意见应当加盖规范性文件审查专用章。

第二十五条 送审部门应当按照政府法制机构的审查意见对部门规范性文件送审稿进行处理，并在5个工作日内反馈意见。

第二十六条 送审部门对政府法制机构作出的审查意见有异议的，可以自接到审查意见之日起10个工作日内向政府法制机构提出书面异议。

政府法制机构应当在收到书面异议之日起15个工作日内进行复核。经复核异议不成立的，将复核结果报本级人民政府负责人审定后通知送审部门；异议成立的，应及时提交公布。



第四章 决定与发布



第二十七条 发布政府规范性文件，应当由本级政府法制机构负责人签署意见、政府秘书长（办公室主任）审核、政府分管领导审签、政府主要负责人签发。

政府规范性文件规定的内容涉及公民、法人和其他组织切身利益或者对社会有重大影响的，应当经政府常务会议审议决定。

第二十八条 发布部门规范性文件，应当经部门办公会议审议决定，并由本部门主要负责人签发。

两个以上部门联合制定的部门规范性文件，由两个以上部门主要负责人共同签发。

第二十九条 规范性文件应当向社会公开发布。未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。

第三十条 市政府及其各部门制定的规范性文件应在《漳州市人民政府公报》全文发布。在《漳州市人民政府公报》刊登的规范性文件文本为标准文本。

县（市、区）政府及其各部门应当建立统一的规范性文件发布制度。

除按前款形式公布外，制定机关还可以通过公告栏、网站、报刊、广播、电视等形式公布规范性文件。

第三十一条 经政府法制机构审查认定合法的规范性文件，在提交公布载体公布时，制定机关应当向公布载体提交公布规范性文件的公函、政府法制机构审查后的规范性文件文本和政府法制机构出具的书面审查意见等材料。未提交政府法制机构出具的书面审查意见，公布载体不得予以公布。

第三十二条 规范性文件应当自发布之日起30日以后施行，但因重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将妨碍上级行政机关规范性文件施行的除外。

第三十三条 规范性文件的解释权属于制定该规范性文件的政府或部门。



第五章 规范性文件的备案



第三十四条 规范性文件应当自发布之日起30日内，由制定机关依照下列规定向上一级行政机关报送备案：

（一）县（市、区）人民政府、市人民政府工作部门制定的规范性文件报市人民政府备案；

（二）县（市、区）人民政府工作部门制定的规范性文件报县（市、区）人民政府和上一级行政机关备案；

（三）两个或者两个以上行政机关联合颁发的规范性文件，由主办的行政机关向共同上一级行政机关报送备案。

向市、县（市、区）人民政府报送备案的材料直接寄送本级政府法制办公室，由法制办公室定期向本级人民政府报告。

第三十五条 规范性文件报送备案应当同时提交下列材料：

（一）报送备案的报告；

（二）规范性文件正式文本；

（三）制定规范性文件的说明，包括制定规范性文件的依据、必要性、规定的主要措施、可行性等；

（四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章以及上级行政机关的规定等相关资料。

前款第（一）项至第（三）项的备案材料须报送一式二份及电子文本。

第三十六条 政府法制机构应当对报送备案的部门规范性文件进行核查，对下级政府规范性文件进行合法性审查。

第三十七条 报送备案的规范性文件有下列情形之一的，政府法制机构应通知制定机关限期自行纠正；逾期不纠正的，提请本级人民政府予以撤销或者变更，或受本级政府授权予以撤销或者变更，并通过法定形式公布：

（一）规定的事项超出制定机关职权范围的；

（二）内容与法律、法规、规章或者权力机关、上级行政机关的规范性文件相抵触的；

（三）制定程序不合法的；

（四）违反本规定第六条、第七条规定的；

（五）其他应予撤销的情形。

制定机关自行纠正的规范性文件，应当重新公布。

第三十八条 政府法制机构应当定期公布经备案审查后的规范性文件的目录。

制定机关应当在每年一月底之前，将本机关上一年度制定的规范性文件的目录报送政府法制机构备查核对。



第六章 监督与责任



第三十九条 各级政府及其部门应当定期对其制定的规范性文件进行清理，根据实际情况的变化以及法律、法规、规章和国家政策的调整情况，及时对已公布的规范性文件进行修改或废止。

政府规范性文件的清理由原起草部门负责。原起草部门应当根据清理情况提出对政府规范性文件的处理建议，报本级政府决定。

第四十条 市政府法制机构负责对市政府部门、县级政府的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。

县（市、区）政府法制机构负责对本级政府部门及乡（镇）政府、街道办事处的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。

部门法制机构负责对本部门的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。

第四十一条 政府工作部门及其法制机构不依照本规定送审、备案和发布规范性文件的，由政府法制机构责令改正；拒不改正的，可以提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。



第七章 附 则



第四十二条 本规定自2008年1月1日起施行。《漳州市人民政府关于颁布（漳州市人民政府规范性文件制定程序暂行规定）的通知》（漳政[1998]综81号）同时废止。




浅析贪污罪特殊立案数额的认定

商奇


【案例】刑某，男，44岁，汉族，高中文化，曾任某村党支部书记兼村委会主任。刑某在任职期间，利用其受民政部门委托，负责统计和上报该村低保户名单的职务便利，采取虚报低保户名单的方法，共骗取国家低保补助款3132.5元。同时，刑某还利用其管理该村行政办公费用的职务便利，虚构支出，伪造账目，侵吞公款1500元。通过上述两项涉案事实，刑某共涉嫌贪污公款4632.5元。刑某将贪污所得赃款存入私人账户，随家庭日常消费支出。

　　【争议】在讨论刑某的行为是否构成贪污罪时，办案人员之间产生了较大的分歧，归纳起来有两种意见：第一种意见认为，刑某不构成贪污罪。理由是：刑某利用职务便利骗取扶贫性质的国家低保款，应当适用最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》（高检法释字〔1999〕2号）中4000元的立案标准，而刑某总共涉嫌贪污扶贫性质的款项3132.5元，并未达到立案标准。刑某贪污的1500元属于一般性质的贪污，即使加上贪污低保款的数额，也未达到5000元的普通贪污犯罪立案标准，因此刑某的行为尚不构成贪污罪；第二种意见认为，刑某有贪污扶贫性质款项的情节，应整案适用《立案标准》中4000元的立案标准。刑某贪污低保补助款虽未达到4000元，但其还有贪污1500元的涉案事实，两项相加已经超过了4000元，应已构成贪污罪。

　　【笔者意见】笔者同意上述第二种意见。

　　在查办贪污犯罪时，上述典型性案例虽不常遇到，但蕴含其中的对于贪污罪特殊立案标准的理解和适用问题仍然需要检察人员进行仔细的研究和厘清。笔者认为，《立案标准》中规定的贪污罪4000元特殊立案标准不应仅仅针对救灾、扶贫性质的贪污款项数额，而应当针对整案数额。即行为人一旦有贪污救灾、扶贫等款项的情节，不管其这部分数额是否达到4000元，只要加上其他一般性质贪污的数额后达到4000元，即构成贪污罪。理由有以下四点：

　　1、从立法原意上看。《刑法》第三百八十二条第一款第四项和最高人民检察院《立案标准》规定关于贪污救灾、扶贫等性质的款物适用4000元的立案标准，其立法本意在于加大对这一性质款物的保护。由于救灾、扶贫等性质款物对于维护人民群众合法权益和经济社会稳定具有比其他一般性质公款更加重要的意义，因此，贪污这些款物将遭到更加严苛的刑罚处罚。如果在行为人既贪污一般公款，又贪污特殊性质款物的案件中，仅仅对于特殊性质款物适用4000元标准，对于其他款物适用5000元标准，显然无法达到这种更为严格保护特殊性质款物的立法本意。另外，《立案标准》还规定了毁灭证据等情节。难道在惩治贪污犯罪中对于行为人实施了毁灭证据行为的涉案事实适用4000元标准而对于其他涉案事实适用5000元标准吗？这显然是不符合法条本意的。

　　2、从法条文理解释上看。《立案标准》相关法条规定：“个人贪污数额不满5000元，但具有贪污救灾、抢险、...罚没款物、暂扣款物，以及贪污手段恶劣、毁灭证据、转移赃物等情节的。”情节是指犯罪行为的发展演变过程。这里的“情节”二字说明，贪污特殊性质款物显然是指一种条件性规定，而不是范围性规定。在整个贪污犯罪过程中，决定适用哪种立案标准不需要区分行为人贪污特殊性质款物的数额和贪污一般性质款物的数额，而只要考虑行为人有没有贪污特殊性质款物的情节。如果有，就要对行为人所有的涉案数额一并适用4000元立案标准。

　　3、从刑罚合理性上看。法律对于具有贪污特殊性质款物情节的贪污犯罪课以更加严厉的刑罚是具有合理性的。但是，如果将同一贪污犯罪中贪污特殊性质款物和贪污一般性质款物的行为分别适用不同的立案标准，这种合理性将荡然无存。我们假设一个行为人贪污一般款物5000元，这种行为无疑将构成贪污罪；而如果这个行为人贪污了特殊性质款物2500元，又贪污了一般性质款物2500元。对贪污两种性质款物适用两种不同的立案标准进行评价后，却无法构成贪污罪了。这种结果显然是极为荒谬的。

　　4、从司法实务上看。对于一案中的多个行为适用不同的立案标准将给之后的定罪量刑带来极大困难。按照这种理论逻辑，处理贪污犯罪时，首先要区分贪污款项的各种性质，然后对于一般性质款物和特殊性质款物分别适用不同的立案标准进行量刑，而后对两项量刑结果施以并罚。这种定罪量刑过程既极为繁琐，又不符合法律和常理常情。而且在行为人贪污一般性质款物达到5000元标准而贪污特殊性质款物未达到4000元标准的情形下，对于其贪污特殊性质款物的行为将因为没有法律明确规定而无法决定是作为贪污一般性质款物的加重情节还是将其直接归于贪污一般性质款物，陷入逻辑的困境。


山东省济阳县人民检察院 商奇