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人民调解制度存在的问题及完善对策

为了更好地构建和谐社会，应当充分发挥民间调解对于纠纷解决的作用，完善各种民间调解机制，包括律师调解，社区调解，企业和组织对内部人员纠纷的调解，社会团体、自治组织、行业协会的调解等。鉴于人民调解制度在中国当前民间调解机制中的特殊性和重要性，本文以此为例，详细分析人民调解制度所存在的问题，进而尝试系统地提出改革和完善的建议。
尽管人民调解制度在纠纷解决方面发挥了较大作用，但很长时期以来，它也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷。这些问题和缺陷影响了这一制度功能和效用的充分发挥。其中一个重要表现就是：随着市场经济发展和法律建设不断加强，我国诉讼案件逐年递增，而人民调解的纠纷解决能力则呈现出急剧下降的态势，人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到一件。概括起来，人民调解制度存在或面临的问题主要包括：
　　一、随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济的不断发展，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化，各种利益关系不断调整变动，利益冲突和摩擦不断出现，各种纠纷大量增加，社会矛盾日益复杂，矛盾纠纷的主体、内容日益多样化、复杂化，民间纠纷呈现出许多新的特点。原有人民调解的法律保障、工作范围、组织形式、调解程序、工作方法、队伍素质等已经不能完全适应新形势的需要。
　　二、改革开放以来，中国不断加强法制建设，法治观念逐渐深入人心，通过司法实现正义逐渐成为社会共识，诉讼成为纠纷解决的主要途径。但与此同时，民间调解、私力救济等纠纷解决方式被不适当地置于诉讼或法治的对立面，受到这种法治、司法中心观念的排斥和抑制。
　　三、人民调解协议的性质和效力长期以来没有明确的法律规定，这导致人民调解缺乏权威，效力微弱，当事人的合法权益得不到有效保障。调解协议往往成为一纸空文，许多达成调解协议的纠纷最后仍需通过诉讼方式来解决，增加了当事人的纠纷解决成本，既使得当事人不愿意选择人民调解来解决纠纷，还浪费了社会资源。调解协议没有拘束力和执行力，人民调解制度缺乏彻底解决纠纷的权威，不仅严重抑制了人民调解员的工作积极性，也动摇了当事人对调解组织的信任，导致当事人对人民调解的回避，从而最终引致调解制度的萎缩。
　　四、调解组织不健全。不少村民委员会和居民委员会没有调解组织，或者虽有调解组织，但却没有专门的调解人员，调解人员由其它干部兼任。同时，国家有关部门，特别是政府和司法机关，对人民调解的制度支持力度不够，对人民调解委员会工作的指导和监督也没有落到实处。
　　五、人民调解员的素质不高。人民调解员来自基层，法律知识和文化水平普遍不高，严重制约着调解工作的开展。2001年全国共有人民调解员779万多人，高中（中专）以上文化水平的只占55%，调解人员的素质有待进一步提高。由于调解人员人数众多，扎根基层，加上离退休人员多，所以，要求达到高中以上文化水平已经算是“高标准”了。《人民调解工作若干规定》第14条第2款尽管已适当提高了乡镇调解人员的条件，但也只是规定：“乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。”事实上，随着社会的发展，民间纠纷越来越呈现出多样化、复杂化、专业化的特点，即便调解人员具有高中文化程度也是难以应付的。此外，调解人员的积极性也不高，原因是调解工作几乎没有任何激励——他们没有编制，没有专门资格，完全是义务工作，调解工作与经济待遇不挂钩；另一方面，工作压力大，工作不定时，特别是责任重大。
　　六、人民调解制度的改革和完善
　　为了使人民调解制度更好地发挥作用，有必要针对其存在的问题，认真总结几十年来的成功经验和失败教训，借鉴其他国家的有益做法，进一步改革和完善人民调解制度，扩大工作领域，完善组织网络，提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力，开拓创新，与时俱进，建立新机制，研究新情况，解决突出问题，从而促使这一具有中国特色的民主法律制度焕发新的生机与活力，推动和谐社会的构建。人民调解工作本身需要进一步规范和加强。人民调解委员会要建立健全人民调解工作制度，严格工作程序，克服工作中的随意性。调解人员要严格依照法律规定的程序进行调解，做到公开、公平、公正，切实保障依法调解、平等自愿、不限制当事人诉讼权利三项基本原则的落实。人民调解工作还应该与基层民主政治建设、社会治安综合治理、人民来信来访工作相结合。随着社会主义市场经济和法制建设的不断深入，民间纠纷越来越复杂多样，调解所适用的社会规范也在相当程度上从传统的道德、风俗和习惯日益转向法律法规。面对新时期的新情况新问题，人民调解工作仅依靠传统的调解方法在实践中往往难以奏效。因此，调解人员应与时俱进，更新观念，在调解工作中坚持权利观念、法制观念和效率观念，不断进行调解方法的探索和创新，提高人民调解的工作水平和社会公信力。
　　


北安市人民法院
王春胜 刘 亮


海南省海口市人大常委会


海口市城市养犬管理条例

(2008年2月19日海口市第十四届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过　2008年3月28日海南省第四届人民代表大会常务委员会第二次会议批准　2008年4月18日海口市人民代表大会常务委员会公告第2号公布　自2008年9月1日起施行)




　　第一章　　总则

　　第一条　 为了规范城市养犬管理，保护市民身体健康和人身安全，维护社会公共秩序和市容环境卫生，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条　 在本市城市建成区内居民养犬的管理，适用本条例。城市建成区的具体范围由市规划行政主管部门根据城市规划现状在本条例施行前向社会公布。城市建成区的具体范围发生变化，应当适时重新向社会公布。

　　机关、部队、科研单位、工厂、仓库等单位因特殊需要养犬的，按照国家有关规定执行。

　　第三条　 在本市城市建成区内实行限制养犬的原则。

　　养犬管理实行政府部门负责与基层组织参与相结合，养

　　犬人自律与社会公众监督相结合的原则。

　　第四条　 公安部门是养犬的行政主管部门，负责养犬的具体行政管理工作，并组织实施本条例。

　　畜牧兽医、动物卫生监督、疾病预防控制等部门依照有关法律、法规的规定，按照各自的职责分工，负责养犬的防疫监督工作。

　　城市管理行政执法、环境卫生、工商、财政、价格、交通、卫生、园林、规划、房产等行政管理部门按照职责分工，配合做好养犬管理工作。

　　第五条　 街道办事处负责指导居民委员会、物业小区的业主委员会等组织制定文明养犬公约，依法调解处理因养犬引起的纠纷。文明养犬公约可以约定本居住区禁止遛犬的时间段和区域。

　　在城市建成区内，尚未实行居民委员会改制的村民委员会，应依照本条例的规定做好其辖区内的养犬管理工作。

　　第六条　 鼓励行业协会、社会团体以及其他有关的企事业单位积极协助和参与养犬管理工作。

　　第七条　 养犬人应当加强自律管理，自觉遵守养犬管理的规定，文明养犬。

　　任何单位和个人发现有违反本条例规定的，可以向养犬行政管理部门投诉或举报。有关行政管理部门应当为投诉人或举报人保密，并应视情形给予适当奖励。

　　第八条　 禁止饲养烈性犬、大型犬。禁养犬的品种、体高、体长标准，由市畜牧兽医行政管理部门会同市公安部门确定，报市人民政府批准后，在本条例施行前向社会公布。

　　盲人、肢体重残人需要饲养大型导盲犬、扶助犬的，可以向养犬登记机关申请，经批准后饲养。

　　第九条　 下列区域禁止养犬，但盲人饲养导盲犬和肢体重残人饲养扶助犬的除外：

　　(一)机关、医院（宠物医院除外）的办公服务区；

　　(二)学校(含幼儿园)的教学区和学生宿舍区；

　　(三)单位员工共同居住的集体宿舍。

　　第二章 养犬的登记

　　第十条　 养犬实行检疫、免疫和登记制度。未经检疫、免疫和登记的犬只，不得饲养。

　　第十一条　 在本市城市建成区内居民养犬的，应当经居住地公安部门登记，并取得养犬登记证和犬牌。登记前，应当取得动物卫生监督机构出具的犬只检疫合格证明，并按规定注射疫苗，取得动物卫生监督机构出具的犬类免疫证。

　　居民养犬，每户限养1只。

　　养犬登记遵循便民原则，公安部门应当会同动物卫生监督机构定期实行检疫、免疫、登记的一站式便捷服务。

　　来本市旅游、探亲访友携带犬只超过3天的，应当到养犬登记机关备案，提供养犬人的身份证明，居所证明，犬只检疫、免疫证明等材料，并遵守本条例的有关规定。

　　第十二条　 居民申请养犬，应当符合以下条件：

　　(一)有合法身份证明；

　　(二)有完全民事行为能力；

　　(三)有固定住所，且独户居住。

　　第十三条　 养犬人申请养犬登记，应当携犬到居住地公安部门确定的办证机构，并提供以下材料：

　　(一)向居住地办证机构领取并如实填写的《申请养犬登记表》；

　　(二)有效的犬只检疫合格证明和犬类免疫证；

　　(三)犬只彩色数码照片；

　　(四)身份证及其复印件；

　　(五)房产证、房屋租赁合同及其复印件或居民委员会出具的居住证明。

　　公安部门的办证机构应当会同畜牧兽医行政管理部门做好办证场所的防疫工作。

　　第十四条　 公安部门应当在收到申请之日起10个工作日内，作出是否予以登记的决定。

　　准予登记的，由公安部门办证机构发放登记机关统一制作的养犬登记证和犬牌，并将登记信息反馈给养犬人居住地的居民委员会，居民委员会应当将登记信息向本辖区居民公示；不予登记的，受理申请的公安部门应当书面告知申请养犬人，并说明理由。

　　第十五条　 具有下列情形之一的，登记机关不予登记：

　　(一)不符合申请养犬条件的；

　　(二)申请饲养犬只的种类或标准不符合规定的；

　　(三)申请在禁养区域内养犬的；

　　(四)申请饲养犬只未取得犬只检疫合格证明或犬类免疫证的；

　　(五)法律、法规规定的其他情形。

　　第十六条　 禁止假冒、伪造、涂改、买卖或者使用、买卖假冒、伪造、涂改的养犬登记证和犬牌。

　　以假冒、伪造、涂改的犬只检疫合格证明、犬类免疫证或者其他方式骗取登记机关作出的养犬登记无效。

　　第十七条　 养犬登记实行年审制，年审工作由登记机关负责。养犬人应自登记的第二年起，每年在登记机关规定的时间内持有效的犬类免疫证、养犬登记证以及登记机关要求提供的其他材料到登记机关确定的办证机构办理年审手续。

　　第十八条　 具有下列情形之一的，登记机关应认定年审不合格，撤销其养犬登记，并注销其养犬登记证和犬牌：

　　(一)养犬人及其饲养犬只的客观情况发生变化，已不符合养犬条件的；

　　(二)犬类免疫证过期，没有按规定重新注射疫苗补办犬类免疫证的；

　　(三)法律、法规规定的其他情形。

　　第十九条　 养犬应当交纳养犬年度管理费。

　　养犬年度管理费由公安部门收取。管理费实行收支两条线管理，纳入财政预算管理，主要用于犬类疫病防疫、养犬登记、犬只捕捉以及其他养犬管理工作。

　　第二十条　 养犬人登记饲养犬只的，交纳300 元的年度管理费。

　　饲养绝育犬的，减半收取年度管理费。

　　盲人养导盲犬、肢体重残人养扶助犬的，免收年度管理费。

　　第二十一条　 养犬人转让、转赠犬只的，受让人应持转让、转赠协议，身份证明、居住证明、原养犬登记证等材料到其居住地公安部门办证机构办理过户登记。转让(转赠)人与受让(受赠)人不在同一区级行政辖区居住的，办理过户登记的机关应当将原养犬登记证收回并交原登记机关注销。

　　养犬人居住地变更的，应当自变更之日起30 个工作日内到新的居住地公安部门办证机构办理变更登记。变更后的居住地与原居住地不在同一区级行政辖区的，办理变更登记的机关应当将原养犬登记证收回并交原登记机关注销。

　　根据前两款规定办理过户或变更登记，已交纳当年养犬管理费的，登记机关不再收取。

　　第二十二条　 犬只检疫合格证明、犬类免疫证、养犬登记证、犬牌丢失的，养犬人应当自丢失之日起10 个工作日内到原发证或登记机关申请补办。逾期不补办的，按无证无牌养犬处理。

　　第二十三条　 饲养的犬只死亡或走失的，养犬人应当将该犬只的犬类免疫证和养犬登记证、犬牌交回原发证机关予以注销。

　　第三章　 犬只的管理

　　第二十四条　 从事犬类养殖、销售、运输，开办犬类诊疗机构，举办犬类表演、比赛、展览、展销等经营活动的，应当符合有关法律、法规的规定，并报所在地区级公安部门备案。

　　第二十五条　 禁止在本市城市建成区内开办犬类养殖场。

　　禁止在犬类养殖场和犬类交易场所以外的公共场所从事犬类交易。

　　第二十六条　 任何单位和个人不得虐待犬只。养犬人不得遗弃其所饲养的犬只。

　　第二十七条　 养犬人应加强对所饲养犬只的看护，不得使其侵害他人合法权益，不得使其影响他人正常生活，不得使其破坏公共卫生环境。

　　第二十八条　 携犬出户应当携带养犬登记证，给犬只挂犬牌,并遵守以下规定(盲人携带导盲犬和肢体重残人携带扶助犬的除外)：

　　(一)必须由具有完全民事行为能力的人牵领；

　　(二)必须给犬只束犬链，犬链长度不得超过1.5 米；

　　(三)携犬人应及时清除犬只粪便；

　　(四)不得携犬进入机关、医院（宠物医院除外）、学校（含幼儿园）等单位的办公区、服务区、教学区和饭店（餐厅）、商场、候车（机）室、歌舞厅、影剧院、图书馆、展览馆、洗浴场所、体育馆等公共场所以及市人民政府根据管理需要划定的禁止携犬进入的其他区域；

　　(五)不得携犬乘坐公共汽车、渡轮等大、中型公共交通工具；携犬乘坐小型出租汽车时，应当征得驾驶员同意；

　　(六)携犬乘坐电梯的，应当采取为犬只戴嘴套或者将犬只装入犬笼、犬袋等有效的安全和卫生防护措施；

　　(七)应当避让他人，特别是老年人、残疾人、孕妇和儿童。

　　(八)法律、法规的其他规定。

　　第二十九条　 犬吠影响他人正常工作、休息的，养犬人应当采取有效措施予以制止。

　　第三十条　 饲养犬只伤人的，养犬人应当立即将伤者送医疗、疾控机构处理伤口、抢救病人、注射疫苗，诊治发生的费用由养犬人先行支付。给他人造成人身伤害或者财产损失的，依法承担责任。养犬人还应当立即将伤人的犬只送犬类收容机构进行检疫后作出处理。

　　第三十一条　 登记的犬只产幼犬的，养犬人应当自幼犬出生之日起45日内自行处理或者送交犬类收容机构。

　　第三十二条　 公安部门负责流浪、遗弃等犬只的捕捉工作。城市管理行政执法部门、畜牧兽医行政管理部门以及动物卫生监督机构等行政管理单位应当依职责协助公安部门开展流浪、遗弃等犬只的捕捉工作。

　　第三十三条　 公安部门应当设立犬类收容机构，负责收养、留置、检验、处置依法捕捉的犬只以及公民、法人、其他组织送来的弃养犬只。犬类收容机构应当配备专业技术人员、符合需求的犬舍以及必要的设备设施。

　　畜牧兽医行政管理部门应根据职责做好犬类收容机构的检疫、免疫和防疫工作。

　　公安部门可以根据管理的需要委托有关的行业协会、社会团体或其他企事业单位开展犬类收容工作。

　　第三十四条　 犬类收容机构对其收容的流浪犬、遗弃犬、丢失犬，自收容之日起7 个工作日内经公告无人认领的，按无主犬处理。养犬人丢失犬只的，应当自犬只丢失之日起5个工作日内到犬类收容机构查询或认领。

　　第三十五条　 任何单位和个人不得随意丢弃犬尸。饲养犬只自然死亡的，应当将犬尸放入动物尸体收集容器，由环境卫生工作人员收集处理。对病死或死因不明的犬尸，必须按照畜牧兽医行政管理部门的规定处置。

　　动物尸体收集容器由环境卫生行政管理部门根据实际情况合理设置。

　　畜牧兽医行政管理部门应当建立犬类或动物无害化处理站，对犬尸作无害化处理。

　　第三十六条　 任何单位和个人发现犬只患有或疑似患有犬类疫病的，应当立即向辖区动物卫生监督机构报告；发现人员患有或疑似患有狂犬病等人畜共患传染性疫病的，应当立即向辖区疾病预防控制机构报告。

　　第四章　 法律责任

　　第三十七条　 公安部门、行政机关及其工作人员有下列情形之一的，由主管部门或者上级机关责令其改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）未依法履行检疫、免疫、登记等管理职责的；

　　（二）对违法行为查处不力，造成严重后果的；

　　（三）违法行使职权，损害他人合法权益的；

　　（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

　　第三十八条　违反本条例第八条规定，饲养烈性犬和大型犬的，由公安部门责令限期处理；逾期不处理的，没收犬只，并处每只犬2000元的罚款。

　　第三十九条　违反本条例第十条、第十一条规定，饲养的犬只未经检疫、免疫的，由动物卫生监督机构责令其限期进行检疫、免疫，每只犬处以500 元的罚款；逾期不检疫、免疫的，由动物卫生监督机构没收其犬只。

　　第四十条　 违反本条例第十条、第十一条规定，未取得养犬登记证擅自养犬的，由公安部门处以500元罚款，责令限期办理登记；逾期未办理登记的，没收犬只，并处每只犬1000元以上2000元以下的罚款。

　　违反本条例第十一条第二款规定，超数量饲养犬只的，由公安部门责令限期改正；逾期不改的，没收犬只，并处每只犬2000元的罚款。

　　第四十一条　 违反本条例第十六条规定，假冒、伪造、涂改、买卖或者使用、买卖假冒、伪造、涂改的养犬登记证和犬牌的，由公安部门收缴并注销上述证件，没收违法所得，并处以1000 元以上2000 元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第四十二条　 违反本条例第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条规定，有下列情形之一的，由登记或年审机关没收其犬只，注销其养犬登记证，并处以500 元以上1000元以下的罚款：

　　(一)未按规定办理年审的；

　　(二)未按规定交纳养犬年度管理费的；

　　(三)未按规定办理过户、变更登记的。

　　第四十三条　 违反本条例第二十六条规定，虐待、遗弃犬只的，由公安部门予以警告或处500 元的罚款。

　　第四十四条　 违反本条例第二十三条和第二十八条规定的，按下列规定予以处罚：

　　(一)　违反第二十三条规定，未将养犬登记证、犬牌交回

　　原发证机关注销的，由公安部门处以50元以上200元以下的罚款；

　　(二)违反第二十八第（三）项规定，未及时清除犬只粪便，影响城市环境卫生的，由环境卫生行政管理部门责令携犬人立即清除犬只粪便，并可处以50 元以上100 元以下的罚款；

　　(三)违反第二十八条第（五）项规定的，由公交客运管理机构责令改正，并处以50 元以上200元以下的罚款；

　　(四)违反第二十八条其他规定的，由公安部门责令改正，并处以50 元以上200 元以下的罚款。

　　有前款第(二)项至第(四)项规定情形，造成严重影响或者经责令改正拒不改正的，由公安部门没收其犬只，并注销其养犬登记证。

　　第四十五条　 违反本条例第二十九条规定，犬吠影响他人正常工作、休息不予制止的，由公安部门责令制止犬吠，并处100 元罚款；经采取措施不能有效制止犬吠，严重影响他人正常工作、休息的，由公安部门没收其犬只，并注销其养犬登记证。

　　放任饲养的犬只恐吓他人或者驱使犬只伤害他人的，依照治安处罚法的规定予以处罚。

　　第四十六条　 违反本条例第三十五条规定，随意丢弃犬尸的，由环境卫生行政管理部门责令改正，并处以50 元以上100 元以下的罚款；拒不改正的，由环境卫生行政管理部门依法代为处理，处理费用由养犬人负担。

　　未按动物防疫的规定处置病死或死因不明的犬尸的，依照国家有关规定处罚。

　　第四十七条　 养犬人违反本条例规定，被依法没收犬只并注销养犬登记证后，2 年内提出养犬登记申请的，不予批准。

　　第五章　 附则

　　第四十八条　 本条例具体应用中的问题由市人民政府负责解释。

　　第四十九条　 本条例自2008年9月1日起施行。